Действующие законы о закупках
Нормативно-правовые акты в сфере размещения заказа
Федеральные законы
- 223-ФЗ от 18.07.11 (ред.29.06.18)Федеральный закон от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ (изм. от 01.07.2018) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами..»
- 44-ФЗ от 05.04.13 (ред.29.06.18)Федеральный закон N 44-ФЗ от 05.04.2013 (изм. с 01.07.2018) «О контрактной системе в сфере закупок ..»
- 135-ФЗ от 26.07.06 (ред.13.07.15)Федеральный закон от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ «О защите конкуренции»
- 63-ФЗ от 06.04.11 (ред.02.07.13)Федеральный закон от 6 апреля 2011 года N 63-ФЗ «Об электронной подписи»
- Сборник ПП и РП РФ для 44-ФЗ от 15.01.17 (ред.15.02.17)Сборник Постановлений Правительства РФ для нужд 44-ФЗ
Приказы, Постановления
Классификаторы
Утратившие актуальность
Ежедневно на форуме — ответы специалистов на сотни вопросов о закупках.
ФЗ 44-ФЗ, ФЗ 223-ФЗ: законодательство о закупках
Статьи по теме
Взаимодействие госзаказчиков и частных компаний регулируют два закона: ФЗ 44-ФЗ, ФЗ 223-ФЗ. Как заказчику отстоять свою позицию в суде, если ФАС считает, что конкурсная документация нарушает закон.
Когда речь идет о закупках, законодатель регулирует деятельность компаний двумя основными актами: ФЗ 223-ФЗ, ФЗ 44-ФЗ. Первый закон – от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Второй – от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
С даты принятия ФЗ 223-ФЗ и 44-ФЗ прошло достаточно времени, чтобы заказчики и поставщики наработали практику, а суды разъяснили спорные ситуации. Несмотря на это, у компаний остаются вопросы. Антимонопольная служба привлекает участников за нарушения к ответственности, признает недействительными результаты торгов, требует продлить их проведение и внести изменения в документацию. Рассмотрим, как применять нормы и отстоять позицию в суде.
Памятка для юриста компании-участника закупок
44-ФЗ и 223-ФЗ: в чем разница
Основные отличия ФЗ-223 и ФЗ-44 состоят в статусе участников и правах, которыми наделяют поставщиков. Закон № 44-ФЗ распространяет свое действие на бюджетные, муниципальные и государственные учреждения (ч. 1 ст. 15, ст. 110.2 закона № 44-ФЗ). Закон № 223-ФЗ приводит понятие заказчика. Проводить закупки вправе государственные корпорации, компании, хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия РФ превышает 50% (п. 1 ч. 1 ст. 3.1. закона № 223-ФЗ).
Разница ФЗ о госзакупках 44 и 223-ФЗ в том, что по 223-ФЗ заказчик сам определяет порядок и условиях проведения закупок
Заказчик вправе установить правила закупок с помощью соответствующего положения, которое он разрабатывает самостоятельно (ст. 2 закона № 223-ФЗ). В указанном документе заказчик определяет критерии оценки и сопоставления заявок. Суды отмечают, что требования заказчика должны отвечать принципам законодательства. Критерии устанавливают, чтобы выявить лучшие условия исполнения контракта. Заказчик не вправе устанавливать их произвольно в отрыве от предмета контракта. Если антимонопольный орган сделает вывод, что положение о закупках не соответствует закону, он может привлечь заказчика к ответственности. Оспаривать решение придется в суде. Чтобы признать незаконным акт ФАС, необходимо обосновать требование, которые заказчик предъявил к участникам.
Так, в ходе закупок по закону 223-ФЗ одним из критериев оценки назвали наличие у поставщика аттестованной лаборатории. Участники должны были приложить к заявке:
ФАС посчитала, что такое требование нарушает закон. Заказчик оспорил решение антимонопольной службы в суде. Он указал, что каждая партия товара должна иметь документы, которые подтверждают надлежащее качество товара (сертификаты и паспорта качества, экспертное заключение, заключение сертифицированной лаборатории). Антимонопольная служба не учла, что лаборатория необходима для контроля продукции – на стадии производства либо при проведении монтажных работ. Суд сделал вывод, что ФАС не учла все обстоятельства и вынесла решение незаконно (постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.06.2017 № Ф01-2377/2017 по делу № А17-6418/2016).
Разница ФЗ-44 и ФЗ-223: по закону № 223 можно указать товарные знаки и полезные модели
В отличие от ФЗ-44, ФЗ-223 не запрещает указывать в документации товарные знаки, фирменные наименования, патенты, полезные модели.
Чтобы ФАС не потребовала внести в конкурсную документацию изменения, подтвердите необходимость поставщика соответствовать указанным требованиям, ссылайтесь на потребности заказчика. Укажите на необходимость оппонента обосновать свое решение.
Например, заказчик оспорил решение ФАС. Служба посчитала, что положения конкурсной документации не соответствуют закону. В состав заявки входил документ, который подтверждал, что участник закупки является производителем. Или он должен был предоставить письменную гарантию изготовителя о возможности исполнить заказ. Но ФАС не смогла подтвердить, что требования заказчика ограничивают количество потенциальных участников или иным образом нарушают их права. Суд поддержал организатора закупок (постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 05.12.2016 № Ф06-15125/2016 по делу № А57-31297/2015).
223-ФЗ и 44-ФЗ: какими положениями руководствоваться
Федеральные законы 44-ФЗ и 223-ФЗ по-разному регулируют процесс закупок. Выбор закона зависит от особенностей предприятия. Отличия закупок по 223-ФЗ и 44-ФЗ состоят, в частности, в том, какие именно организации должны руководствоваться тем или иным законом.
ФЗ 223-ФЗ или 44-ФЗ: как выбрать, и можно ли применять одновременно
По общему правилу компания ведет закупки или по одному, или по другому закону. Но компания с долей участия РФ более 50% вправе руководствоваться двумя законами (п. 1 ч. 1 ст. 3.1. закона № 223-ФЗ). Если антимонопольная служба посчитает такие действия нарушением, ее постановление можно оспорить.
Например, УФАС решила, что компания провела торги с нарушением закона. В документах сослались на закон № 44-ФЗ. Антимонопольная служба посчитала, что компания нарушила принципы равноправия, справедливости и отсутствия дискриминации (п. 2 ч. 1 ст. 3 закона № 223-ФЗ). Суд не согласился с точкой зрения УФАС, поскольку закон № 223-ФЗ не ограничивает заказчика в возможностях осуществления закупки. ФАС не установила, какие неблагоприятные последствия или ограничения для участников повлекли действия заказчика, который применил ФЗ 44-ФЗ, ФЗ 223-ФЗ. Организатор закупок не нарушил интересы участников (постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 06.02.2017 № Ф07-13525/2016 по делу № А56-7051/2016).
Законы о госзакупках
Государственные и муниципальные тендеры направлены на приобретение товаров, работ и услуг у субъектов предпринимательской деятельности для нужд страны и регионов. При этом законодательство устанавливает приоритет конкурентных способов закупок. Система законодательных актов детально регламентирует все этапы торгов. В этой статье мы расскажем, какие законы о госзакупках применяются в 2017 году, и какие изменения в законе о госзакупках нужно учитывать участникам тендеров.
Федеральные законы о госзакупках
Регламентирование государственных и муниципальных закупок осуществляется на федеральном уровне, самостоятельным нормативным актом утверждены правила проведения тендеров для отдельных категорий юрлиц (госкорпорации, субъекты естественных монополий и т.д.).
Контроль за соблюдением федеральных законов в сфере госзакупок возложен на государственное ведомство – Федеральную антимонопольную службу.
Рассмотрим ключевые характеристики действующих законов о госзакупках, а также состав возможных правонарушений со стороны участников тендеров.
Базовым нормативным актом в сфере закупочной деятельности является Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ, который распространяется на все виды государственных и муниципальных учреждений. Указанный закон содержит подробный свод правил — о федеральной контрактной системе, о госзакупках товаров, работ и услуг, о порядке создания и функционирования конкурсных и аукционных комиссий, проведении торгов и т.д.
Можно выделить следующие ключевые нюансы, которые предусматривает закон о госзакупках на 2017 год:
Закон предусматривает осуществление постоянного контроля за всеми стадиями и процедурами тендеров.
Эти полномочия принадлежат ведомству ФАС, которое проводит плановые и текущие проверки, а также обязано реагировать на обращения заинтересованных лиц.
Если участником тендера подается жалоба в ФАС в период проведения закупки, она должна быть рассмотрена в пределах пятидневного срока после поступления.
До вступления в силу Закона № 44-ФЗ в Российской Федерации действовал Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ. Именно в этом нормативном акте впервые были введены правила конкурентных закупок для государственных и муниципальных учреждений. Ключевые различия в процедуре по Закону 94-ФЗ и действующему законодательству заключаются в следующем:
Помимо этого, Закон № 44-ФЗ расширил перечень мер по обеспечению участия в торгах и при исполнении госконтрактов, что значительно снизило риски заказчиков.
Самостоятельным нормативным актом в сфере закупочной деятельности является Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ. С 2011 года стали применять специальные правила для следующих категорий юрлиц:
Закон № 223-ФЗ предусматривает для перечисленных субъектов самостоятельность в разработке и утверждении положений о закупках.
Тем не менее все закупки должны проходить через конкурентные процедуры с обязательным размещением на специализированных электронных ресурсах.
Перечень закупочных процедур по Закону № 223-ФЗ существенно расширен. Однако сохранены принципы прозрачности тендеров и равенства прав всех участников при доступе к размещенному заказу. Контроль за проведением закупочных мероприятий по указанному закону также осуществляет служба ФАС.
Нарушение закона о госзакупках
Закон № 44-ФЗ о госзакупках в 2017 году предусматривает штрафные санкции практически за каждое нарушение установленного порядка. Привлечение к ответственности возможно при следующих обстоятельствах:
- установление в конкурсной или аукционной документации неправомерных ограничений для участников тендера (например, требования о представлении документов, не перечисленных в Законе № 44-ФЗ);
- нарушение сроков размещения процессуальных документов на электронных площадках (например, протоколов о рассмотрении заявок или протокола о проведении торгов);
- отказ в предоставлении обязательной информации участникам тендера;
- неправомерное отклонение заявки участника;
- выявление случаев сговора между заказчиком и одним из участников закупочной процедуры;
- нарушение сроков оплаты по государственному контракту;
- иные нарушения, перечисленные в Законе № 44-ФЗ и подпадающие под административные составы КоАП РФ.
Привлечение к ответственности в сфере госзакупок осуществляется службой ФАС по итогам рассмотрения административных дел. Для госзаказчика предусмотрены санкции в виде штрафа. Его взыскание может осуществляться с юридического лица, руководителя организации или членов конкурсных и аукционных комиссий. Для участника закупки дополнительной мерой ответственности является включение в реестр недобросовестных поставщиков, что исключает возможность подавать заявки по тендерам в последующие два года.
Законодательство о публичных закупках: оценка с позиции вступления России в ВТО
Белов В.Е. Законодательство о публичных закупках: оценка с позиции вступления России в ВТО // Право и экономика. 2012. N 1. С. 8 — 13.
Одной из особенностей современного мира является ускоренное развитие интеграционных процессов в экономике. Это касается и сферы публичных закупок, включая взаимодействие в сфере международной торговли .
———————————
За рубежом также применяются термины «общественные закупки», «правительственные закупки». Публичные, общественные, правительственные закупки подразумевают закупки для нужд государства и общества. В Российской Федерации речь идет о государственных и муниципальных закупках, закупках для нужд бюджетных учреждений. При этом применительно к международным, зарубежным и отечественным закупкам понятие «закупки» является обобщающим, включающим поставку (закупку) товаров, выполнение работ, оказание услуг.
Для Российской Федерации дальнейшее развитие правового регулирования рассматриваемых отношений неразрывно связано с тремя важными событиями, произошедшими в 2011 г.:
в рамках модернизации отечественного законодательства по государственным и муниципальным закупкам, закупкам бюджетных учреждений по поручению Президента России разработан проект федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» ;
Комиссией Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) 1 июля 2011 г. принят Типовой закон о публичных закупках ;
Российская Федерация принята во Всемирную торговую организацию (далее — ВТО), в рамках которой осуществляется активное взаимодействие государств-участников в сфере публичных закупок.
———————————
Проект федерального закона от 18 октября 2011 г. «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (вторая редакция). Опубликован на сайте «Российской газеты» 1 ноября 2011 г.
Данный Типовой закон заменил Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг 1994 г. (URL: http://www.uncitral.org).
Экономическая интеграция в рассматриваемой сфере так же, как и в других сферах, невозможна без выработки соответствующих международных стандартов, унификации и гармонизации национальных систем законодательства. Современные системы законодательства о публичных закупках позволяют решать задачи, связанные с повышением эффективности расходования денежных средств налогоплательщиков, развитием конкуренции, противодействием коррупционным, иным злоупотреблениям и т.д. Анализ тенденций развития международного, зарубежного и отечественного законодательства показывает, что одной из целей правового регулирования является дальнейшее расширение международных рынков публичных закупок за счет открытия доступа для всех потенциальных поставщиков независимо от их государственной принадлежности. Данные вопросы актуальны в настоящее время и для нашей страны.
Развитие отношений в сфере публичных закупок на международном уровне началось во второй половине XX в. Страны — партнеры Генерального договора о тарифах и торговле (ГАТТ) в 1979 г. заключили Соглашение о государственных закупках, основной целью которого являлось упрощение доступа к национальным рынкам государственных закупок поставщиков из стран-участниц. О запрете на дискриминацию между национальными и иностранными товарами, услугами и их поставщиками говорится и в Соглашении о государственных закупках, подписанном в 1994 г. в рамках Всемирной торговой организации . Статьей III данного Соглашения установлено, что в отношении всех законов, административных правил и процедур каждый участник Соглашения предоставит товарам, услугам и поставщикам других участников Соглашения режим наибольшего благоприятствования и национальный режим. В данном Соглашении зафиксированы основные требования по организации государственных закупок в странах-участницах. В частности, говорится, что такие закупки должны проводиться путем организации конкурсов (торгов).
———————————
Данное Соглашение вступило в силу с 1 января 1996 г. Оно также именуется как Соглашение по правительственным закупкам. См.: Обзор Text of the Agreement on Government Procurement // http://www.wto.org.
Следует отметить, что на фоне происходящих интеграционных процессов в рассматриваемой сфере для Российской Федерации изначально была характерна закрытость отечественного рынка публичных закупок для иностранных участников. Такой подход нашел отражение в национальном законодательстве. Так, ст. 6 Федерального закона от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» устанавливалось, что иностранные поставщики (исполнители) могли принимать участие в конкурсе только в одном случае. Это случай, когда производство товаров (работ, услуг) для государственных нужд в Российской Федерации отсутствует или является экономически нецелесообразным. Кроме того, не шла речь и о выходе отечественных поставщиков на соответствующие зарубежные рынки.
В дальнейшем подход законодателя по данному вопросу был пересмотрен. В соответствии с ныне действующим Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов) иностранные поставщики при определенных условиях могут стать участниками размещения заказов в Российской Федерации. В соответствии с указанным Законом к товарам, происходящим из иностранного государства, работам (услугам), выполняемым (оказываемым) иностранными лицами, применяется национальный режим. Условием этого является то, что аналогичный режим должен быть установлен в отношении российских товаров (работ, услуг) (ст. ст. 8, 13 Закона) . Начавшееся движение по пути отмены ограничений на участие иностранных поставщиков было связано с реализацией курса России на вступление в ВТО. Указанная норма Закона о размещении заказов стала первым шагом в этом направлении.
———————————
В связи с этим федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в сфере размещения заказов (Минэкономразвития России), обязан представить соответствующие сведения об условиях допуска иностранных товаров (работ, услуг) по запросу заказчика. Информация об этом должна размещаться на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов: http://zakupki.gov.ru.
Следует отметить, что данное положение Закона о размещении заказов еще на стадии законопроекта вызвало озабоченность и определенные опасения у отечественных товаропроизводителей, связанные с возможностью широкомасштабного прихода на отечественный рынок государственных и муниципальных закупок иностранных поставщиков. Однако практика показала, что опасения отечественных товаропроизводителей не подтвердились: какого-либо серьезного наплыва иностранных поставщиков на отечественный рынок не произошло.
На наш взгляд, можно ожидать, что, вступив в ВТО, наша страна сделает следующий шаг по пути интеграции в сфере публичных закупок, присоединившись к Соглашению о государственных закупках, действующему в рамках этой международной организации. Если это произойдет, отечественный рынок публичных закупок будет окончательно открыт для иностранных поставщиков. Выдержит ли отечественный товаропроизводитель конкуренцию на данном рынке без государственной поддержки? Видимо, нет. Таким образом, вопрос о защите отечественного товаропроизводителя остается актуальным в современных условиях на фоне состоявшегося вступления России в ВТО.
В связи с этим необходимо отметить, что ст. 13 Закона о размещении заказов предусмотрены некоторые возможности ограничения участия иностранных поставщиков (товаров, работ, услуг) на отечественном рынке публичных закупок. Речь идет о возможности ограничения допуска к участию в торгах иностранных товаров (работ, услуг) в сфере государственного оборонного заказа. Во исполнение данного Закона принято Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 369 «Об установлении запретов и ограничений допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства». Иными словами, в нормативном порядке меры по защите отечественного товаропроизводителя в сфере государственного оборонного заказа предусмотрены.
В ст. 13 Закона о размещении заказов указано, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов (таковым является Минэкономразвития России), по поручению Правительства РФ определяет условия допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами. Условия допуска касаются двух ситуаций. Первая из них связана с тем, что иностранным государством или группой иностранных государств в отношении товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, не установлен национальный режим. Вторая возможная ситуация предполагает наличие приоритета отечественных товаров (работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами) по отношению к иностранным товарам (работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами). Применительно ко второй ситуации открытым является вопрос о критериях приоритетности отечественных товаров (работ, услуг).
В условиях мирового финансового кризиса были приняты некоторые меры по поддержке отечественных товаропроизводителей применительно к рассматриваемой сфере. В качестве примера можно привести Приказ Минэкономразвития России от 5 декабря 2008 г. N 427 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей размещения заказов на поставки товаров для государственных или муниципальных нужд» (в ред. Приказа от 8 апреля 2009 г. N 123). Согласно этому Приказу при размещении заказов на поставки отдельных товаров для государственных или муниципальных нужд путем проведения конкурса или аукциона участникам размещения заказа, заявки на участие которых содержат предложения о поставке товаров российского происхождения, предоставляются преференции в отношении цены контракта в размере 15%. Предоставление такого рода преференций является одной из мер по поддержке отечественных товаропроизводителей в кризисных условиях. На наш взгляд, меры защитного характера необходимы и в дальнейшем в условиях новой возможной волны финансового кризиса, а также в связи с вступлением России в ВТО и открытием отечественного рынка публичных закупок.
Следует отметить, что положения о применении национального режима в отношении иностранных поставщиков содержатся в ст. 12 проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». Данные положения аналогичны ныне действующим нормам Закона.
Представляют интерес также вопросы правового регулирования интеграционных процессов в рассматриваемой сфере в рамках Европейского союза (далее — ЕС). Известно, что в 70-е гг. прошлого века Советом Европейского сообщества были введены директива о работах и директива о поставках, основной целью которых является обеспечение «прозрачности» публичных закупок, в частности, за счет необходимости объявления о закупках в рамках всего Сообщества, подготовки технических спецификаций, не дискриминирующих потенциальных участников торгов, применения объективных критериев для участия в торгах и определения победителя и т.д. Таким образом, были созданы предпосылки для региональной интеграции путем создания единого европейского рынка публичных закупок. В дальнейшем на основе существующих директив в связи с расширением Европейского союза были приняты новые директивы. К ним относятся директивы о поставках товаров, выполнении работ, об оказании услуг, о средствах судебной защиты, коммунальных услугах и др. Данные акты также направлены на гармонизацию национального законодательства стран — участниц ЕС.
Указанные директивы приведены в соответствие с Соглашением о государственных закупках, действующим в рамках ВТО. В случае если правила ВТО противоречат нормам ЕС, государственный заказчик из Евросоюза обязан руководствоваться правилами ЕС в отношении национальных поставщиков, а также поставщиков из других стран — членов ЕС. При этом государственный заказчик обязан выполнять требования Соглашения о государственных закупках в случае, если его контрагент является поставщиком из страны, не являющейся членом ЕС, но присоединившейся к данному Соглашению [1]. Не вызывает сомнения то, что вступление нашей страны в ВТО открывает новые возможности для дальнейшего сближения России и ЕС в рассматриваемой сфере.
Необходимо отметить, что Российская Федерация сегодня уже является участником международных соглашений, касающихся публичных закупок. К сожалению, попытки заключения международного соглашения в рассматриваемой сфере в рамках группы стран, находящихся на постсоветском пространстве, не сразу увенчались успехом . Только 9 декабря 2010 г. было заключено межправительственное Соглашение о государственных (муниципальных) закупках, участниками которого стали Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация . Данное Соглашение направлено на развитие торгово-экономического сотрудничества и расширение торгово-экономических связей, гармонизацию законодательства, проведение согласованной политики в области государственных и муниципальных закупок. Соглашением установлены требования к сфере закупок, поставщикам (потенциальным поставщикам), товарам (работам, услугам), членам комиссий, особенности обеспечения национального режима, способы проведения закупок и т.д.
———————————
В 2003 — 2004 гг. был разработан ряд проектов международных соглашений по государственным закупкам в рамках Соглашения о формировании Единого экономического пространства (Россия, Украина, Белоруссия, Казахстан). Данные соглашения не были подписаны.
URL: http://base.consultant.ru. Указанное Соглашение ратифицировано Федеральным законом от 11 июля 2011 г. N 176-ФЗ.
Непосредственное отношение к нашей стране имеет и Конвенция ООН против коррупции, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. .
———————————
Бюллетень международных договоров (2006. N 10). Данная Конвенция вступила в силу для Российской Федерации 8 июня 2006 г.
В ст. 9 «Публичные закупки и управление публичными финансами» данной Конвенции говорится о формировании эффективных национальных систем публичных закупок, что предполагает принятие следующих мер:
1) меры по соблюдению процедуры закупок. Предупреждение коррупции предполагает создание надлежащих систем закупок, предусматривающих в том числе:
а) публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки, включая информацию о приглашении к участию в торгах и надлежащую или уместную информацию о заключении контрактов;
б) установление заблаговременно условий участия, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов, а также правила проведения торгов и их опубликование;
в) применение заранее установленных и объективных критериев в отношении принятия решений о публичных закупках;
2) меры по содействию прозрачности и отчетности в управлении публичными финансами;
3) гражданско-правовые и административные меры с целью обеспечения сохранности бухгалтерских книг, записей, финансовых ведомостей или другой документации, касающейся публичных расходов и доходов, и воспрепятствования фальсификации такой документации.
Анализ данных положений Конвенции на первый взгляд позволяет говорить о том, что действующее в Российской Федерации законодательство в рассматриваемой сфере в целом соответствует предъявляемым требованиям. В то же время хорошо известно, что уровень коррупционных и иных злоупотреблений в сфере государственных и муниципальных заказов в нашей стране недопустимо высок. Об этом, в частности, свидетельствует эмоциональная оценка, данная Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 г. по состоянию дел в данной сфере, в том числе нынешнему Закону о размещении заказов. В соответствии с поручением Президента РФ разработан проект федерального закона о федеральной контрактной системе, с принятием которого связывают в настоящее время большие надежды. По нашему мнению, велика вероятность того, что с принятием нового базового закона в данной сфере все проблемы не решатся. Несомненно, он внесет положительную лепту, однако, как показывает опыт развитых зарубежных стран, нормативная база для сферы публичных закупок нередко состоит из многих сотен и даже тысяч нормативных актов. В связи с этим и в Российской Федерации наверняка потребуется принятие многих других законодательных и подзаконных нормативных правовых актов. К сожалению, концепция совершенствования правового регулирования в рассматриваемой сфере отсутствует.
К интеграционным процессам, происходящим в сфере публичных закупок, имеет непосредственное отношение Всемирный банк. Закупки по проектам Всемирного банка проводятся в соответствии со следующими актами: «Руководство. Закупки по займам МБРР и кредитам МАР» и «Руководство. Использование консультантов заемщиками Всемирного банка и Всемирным банком как исполнительным органом» . Основным способом закупок являются международные конкурсные торги (в том числе с проведением и без проведения предварительного квалификационного отбора, одно- и двухэтапные). При этом в отдельных случаях допускается возможность проведения национальных конкурсных торгов с участием только национальных поставщиков. Такие торги могут проводиться в соответствии с законодательством о государственных закупках страны заемщика. В указанные Руководства Всемирного банка периодически вносятся изменения. Следует отметить, что некоторые другие международные финансовые организации приняли аналогичные акты.
———————————
См. данные Руководства в первоначальной редакции: Конкурсные торги. 1998. N 1. С. 50 — 52; N 3. С. 40 — 50; N 7. С. 39 — 47; N 10. С. 39 — 44; N 11. С. 56 — 60; N 12. С. 50 — 55; N 14. С. 47 — 52.
На наш взгляд, предоставление Всемирным банком возможности проведения национальных конкурсных торгов по законодательству о государственных закупках страны заемщика является одной из причин того, что Всемирный банк силами своих экспертов отслеживает состояние закупок, в том числе национальных систем законодательства о публичных закупках в отдельных странах на предмет их соответствия базовым принципам . Таким образом, Всемирный банк также оказывает влияние на развитие национальных систем законодательства в рассматриваемой сфере.
———————————
В качестве примера по России см. [2].
Отчеты Всемирного банка, касающиеся России, нередко содержат критические положения. Так, в одном из последних документов Всемирного банка отмечается необходимость пересмотреть действующие в России правила закупок, в соответствии с которыми заказы на проведение строительных работ размещаются через обратные аукционы, что является уникальной практикой, существующей только в Российской Федерации. При этом делается вывод, что в результате окончательная цена контракта в большинстве случаев далека от реалистичной рыночной цены, отражающей открытую и справедливую конкуренцию. (См.: Доклад Всемирного банка об экономике России. 2011. N 24. Март. С. 24 // URL: http://siteresources.worldbank.org.)
При поддержке международных финансовых организаций Комиссией ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) в 1994 г. был принят Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг . Целями принятия данного Типового закона являлось оказание помощи развивающимся странам и странам с переходной экономикой в совершенствовании законодательства по государственным закупкам, а также устранение препятствий в международной торговле. Типовой закон включает общие положения, методы закупок и условия их использования, описание процедур торгов, особенности закупок услуг, процедуры, применяемые при закупках альтернативными методами, порядок обжалования. Необходимо отметить, что данный акт использовался при разработке национального законодательства о государственных закупках в странах Центральной и Восточной Европы, а также в странах, находящихся на постсоветском пространстве, в том числе в Российской Федерации.
———————————
URL: http://www.uncitral.org.
Очередным шагом Комиссии ООН явилось принятие 1 июля 2011 г. нового Типового закона о публичных закупках. Данный документ подготовлен с целью поддержки согласования международных стандартов в области публичных закупок. В нем учтены положения Соглашения ВТО о государственных закупках, директив Европейского союза (о закупках и средствах правовой защиты), Конвенции ООН против коррупции, актов Всемирного банка и аналогичных документов других международных финансовых организаций. При разработке нового Типового закона учтен накопленный в данной сфере опыт.
В связи с принятием нового Типового закона Комиссия ООН обращает внимание на одно очень важное, на наш взгляд, обстоятельство. Цель данного Типового закона заключается в оказании помощи государствам при разработке современного законодательства о публичных закупках. Известно, что ранее действовавший Типовой закон 1994 г. был рассчитан на развивающиеся страны и страны с переходной экономикой. Новый Типовой закон отражает наилучшие виды международной практики и предназначен для использования всеми государствами.
В нашей стране можно было услышать точку зрения о том, что Типовой закон 1994 г. устарел, что он не годится для нашей страны, поскольку мы якобы ушли далеко вперед. В связи с этим отрицались отдельные положения Типового закона.
Вопросы, насколько «вперед» мы ушли, целесообразности непринятия отдельных положений Типового закона, «своего пути» в данной сфере являются темой для отдельного разговора. Представляется, что именно через призму данного обновленного Типового закона, обобщающего богатейший общемировой опыт публичных закупок, следует посмотреть сегодня на современное отечественное законодательство по государственным и муниципальным закупкам, закупкам бюджетных учреждений. С этих же позиций целесообразно оценить и проект нового федерального закона в этой сфере.
Подводя итог изложенному, можно сформулировать некоторые выводы:
сегодня существует ряд международных соглашений, в том числе с участием Российской Федерации, касающихся сферы публичных закупок. Вступление Российской Федерации в ВТО требует провести дополнительную оценку состояния отечественного законодательства на предмет соответствия требованиям международных правовых актов, Типового закона ООН о публичных закупках, иных международных стандартов в рассматриваемой сфере;
необходима модернизация отечественного законодательства по государственным и муниципальным закупкам, закупкам бюджетных учреждений, для чего необходима выработка соответствующей концепции совершенствования правового регулирования. Международный, зарубежный и отечественный опыт публичных закупок должен найти максимальное отражение в обновленном российском законодательстве;
вступление Российской Федерации в ВТО открывает новые возможности для участия отечественных поставщиков на международных рынках публичных закупок. При этом требуется предусмотреть меры по защите отечественных товаропроизводителей на национальном рынке государственных и муниципальных закупок.
1. Международный прокьюремент. М.: Международный учебный центр МОТ, 2002. С. 32, 35.
2. Отчет специалистов Всемирного банка «О состоянии закупок в стране» // Конкурсные торги. 2002. N 1. С. 3 — 21.
В.Е.Белов К. ю. н., доцент кафедры гражданского права Финансового университета при Правительстве РФ
Подписано в печать 02.02.2012