Объединение муниципальных районов по закону
Порядок преобразования муниципальных образований.
Каждое муниципальное образование в Российской Федерации представляет собой территорию, имеющую определенные границы и правовой статус, которые при необходимости могут быть изменены посредством проведения в установленном порядке процедуры изменения границ или преобразования муниципального образования.
Согласно ст. 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. При этом границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 11-13 Федерального закона № 131-ФЗ.
Таким образом, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ каждое муниципальное образование помимо правового статуса (поселение, муниципальный район, городской округ и т. д.) имеет и собственные границы, позволяющие определить на местности пределы его юрисдикции. Граница необходима муниципальному образованию так же, как любому государству, поскольку специфика осуществления местного самоуправления на той или иной территории может иметь место лишь при наличии закрепленных в установленном порядке границ.
Несмотря на то что согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением муниципального образования вопросов местного значения (непосредственно либо через органы местного самоуправления), изменения границ муниципальных образований могут считаться установленными лишь в том случае, если такое решение закреплено в законе субъекта РФ.
Однако это вовсе не означает, что изменение границ муниципальных образований может осуществляться исключительно по инициативе органов государственной власти субъектов РФ без учета мнения населения. Согласно п. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Аналогичное положение содержится и в Федеральном законе № 131-ФЗ.
В то же время ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ, перечисляя субъекты, имеющие право выдвижения инициативы об изменении границ муниципального образования, называет и органы государственной власти субъектов РФ. Согласно указанной статье помимо органов государственной власти субъектов РФ с инициативой об изменении границ муниципального образования могут выступать:
- население муниципального образования;
- органы местного самоуправления муниципального образования; в федеральные органы государственной власти.
- объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан;
- объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными органами соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования;
- объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром;
- объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
- разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан; в разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Изменение статуса городского поселения осуществляется с учетом следующих требований:
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. При этом мнение населения городского поселения и муниципального района выявляется путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ и проводимого раздельно на территориях городского поселения и муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение;
- изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) муниципального района;
- наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
- при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные его генеральным планом.
- объединение двух и более поселений, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований;
- объединение сельского или городского поселения с городским округом;
- объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований;
- разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений;
- разделение муниципального района, влекущее создание вновь образованных муниципальных образований.
При этом для каждого из перечисленных выше субъектов законодательно установлена определенная процедура реализации указанной инициативы.
Согласно п. 1 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.
В силу п. 4 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ условием назначения местного референдума по инициативе граждан является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, оформляется в порядке, установленном Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ»Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
Каждое муниципальное образование помимо правового статуса имеет и собственные границы, позволяющие определить на местности пределы его юрисдикции.
Преобразование муниципальных образований
Помимо изменения границ муниципального образования Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает также возможность преобразования муниципальных образований, под которым согласно п. 1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ понимается объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа.
По общему правилу (п. 2 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ) преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. При этом закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Инициатива населения о преобразовании муниципального образования, так же как и в случае изменения границ муниципального образования, реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.
Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования (так же, как и инициатива данных органов об изменении границ муниципального образования) оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Статьей 13 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрен целый ряд специальных правил, связанных с преобразованием муниципальных образований, в частности:
Разделение муниципальных образований осуществляется в следующем порядке:
Согласно п. 8 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ преобразование муниципальных образований влечет за собой создание вновь образованных муниципальных образований в следующих случаях:
В заключение отметим, что основанием для изменения границ муниципальных образований или их преобразования может служить не только инициатива указанных выше субъектов. Федеральным законом № 131-ФЗ также могут устанавливаться случаи, когда необходимость изменения границ или преобразования может возникнуть в результате объективных причин, связанных с изменением административно-территориального устройства той или иной территории.
Так, на сегодняшний день Федеральным законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ дополнена п. 1.1 следующего содержания: «разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям настоящей статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований в соответствии с положениями п. 5 ч. 1 настоящей статьи». Как следует из данного пункта, в указанном случае изменение границ и (или) преобразование муниципальных образований осуществляется в обязательном порядке, независимо от желания вышеназванных субъектов, с соблюдением указанного выше правила, согласно которому в состав территории городского поселения может входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
В будущем у законодателя могут возникнуть иные дополнительные основания для внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ в части установления обязательных требований к изменению границ (преобразованию) муниципальных образований. Поводом для возникновения таких оснований может послужить в первую очередь практика изменения границ и преобразования муниципальных образований.
Округа не место для самоуправления
Грядущее укрупнение муниципальных районов сделает местное самоуправление еще более призрачным
Фото: РИА Новости
Реформа местного самоуправления, уже вызвавшая протесты в Подмосковье, распространится на всю страну. В среду 15 марта Госдума рассматривает поправки в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», которые разрешат региональным властям объединять городские и сельские поселения в более крупные городские округа, не спрашивая мнения людей. Жители небольших населенных пунктов в результате могут окончательно потерять контроль над расходами и территорией своего поселения — впрочем, это может оказаться только официальным закреплением уже существующей ситуации.
Законопроект о поправках в закон об МСУ правительство внесло в Думу 13 апреля 2015 года, но профильный комитет рассмотрел его только 10 марта этого года. Изначально проект подразумевал упрощенную процедуру объединения и упразднения муниципалитетов: из закона исключалось положение о том, что эти вопросы должны решать жители на публичных слушаниях — в новой версии решают муниципальные депутаты. Исчез из текста и запрет на преобразование без согласия самого муниципалитета.
Ко второму чтению депутат-единоросс Михаил Терентьев, зампредседателя комитета по труду, внес уточняющие поправки: в частности, подчеркивается, что «поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования». То есть, заручившись поддержкой муниципального совета, региональные власти смогут легко лишать небольшие поселения какого-либо контроля над местной жизнью.
Коммунист Валерий Рашкин, первый зампред комитета по делам национальностей, предложил смягчить законопроект и все же предусмотреть необходимость публичных слушаний для объединений округов. Отклонили и попытку единоросса Сергея Пахомова прописать сохранение муниципалитетов в рамках объединенных округов.
Муниципальная реформа наподобие той, что предлагается в законе, уже началась в Московской области с подачи губернатора Андрея Воробьева. Подмосковье уже ответило протестами на рассмотрение законопроекта: в декабре в Люберецком районе в поселке Томилино проходили публичные слушания по проекту объединения в городской округ — слушание переросло в массовые беспорядки, а те обернулись столкновением местных жителей с бойцами Росгвардии. 20 ноября депутаты из разных подмосковных районов провели в Сокольниках митинг с требованием отставки Андрея Воробьева.
«Районы обедняются»
Юлия Галямина, кандидат-одномандатник от «Яблока» на прошедших выборах в Госдуму, считает, что каждый уровень власти — автономный, и таким и должен оставаться, потому что государство и местные депутаты представляют интересы разных групп граждан и ставят перед собой разные задачи:
«Что имеется в виду под свободной конкуренцией? Например, государству нужно построить большую федеральную трассу. А местным жителям она не нужна, потому что будет портить экологию вблизи их домов, тем более хочется ближайший лесок сохранить. Вот тут все и садятся за стол переговоров, — рассказала «Новой» Юлия Галямина. — Потому что до этих готовящихся поправок не могла федеральная власть сказать: «Все, все под козырек, местные — тоже, и застраиваем тут все». Всегда ищут компромисс.
В «Европейской хартии местного самоуправления» сказано, что роль местного самоуправления — обеспечение демократии. Цель демократии — человек, и элементарно даже качество жизни ставится под угрозу с принятием новых поправок в закон, считает Галямина: «Местным властям куда понятнее, где поставить поликлинику или магазин. Где людям удобнее. Если это твоя земля — ты к ней относишься по-родному, по-своему, а если не твоя — совсем другое отношение. В Подмосковье вот уже попытались — началась буча. Почему люди взбунтовались? Районы обедняются, деньги идут не на то, что по-настоящему нужно, экологический баланс в корни нарушается. Просто в представлении российского гражданина (доставшемся ему еще от советской власти) — это не страшно, местные якобы и так филиал больших властей. Только это совсем другие люди»
«Рейдерский захват» на местности
По мнению Дмитрия Трунина, депутата сельского поселения Кривцовское в Солнечногорском районе, готовящиеся поправки — признак узурпации власти. Это практически «рейдерский захват», сказал депутат «Новой»: «У нас на территории поселения 30 сел, деревень. Я не представляю, как ими будут управлять из города Солнечногорск. Это огромная территория, десятки тысяч гектар (лес, поля, водохранилища), как за это все возьмется город, я не представляю! У нас местный бюджет — 70 миллионов рублей, и на эти деньги существует 30 деревень. Это годовые расходы на дороги, свет, уборку. А вот в этом году я был избран депутатом в Химках, и я вникал: в 2016 году в Химках только на Новый год потратили 130 миллинов рублей. Это два годовых бюджета нашего поселения. Просто на какой-то «фейерверк»!»
Владислав Наганов, депутат Совета депутатов Химок от «Яблока», говорит, что уничтожается система местного самоуправления, которая на местах бывала и достаточно эффективной. «Упраздняются местные поселения, в которых были свои собственные бюджеты. Многие эти поселения владели бюджетами, позволяющими выстраивать свое собственное эффективное хозяйство и мощное управление, — говорит Наганов. — Могли закупать нормальную снегоуборочную технику сами, сами заказывать другие работы. Когда происходит ликвидация местного самоуправления, в первую очередь бюджетные потоки переходят полностью в руки городского округа. И городской округ распоряжается деньгами по своему усмотрению, и закупленной техникой поселения — тоже. Причем нет никаких гарантий, что будет учитываться мнение населения, хотят они этого или не хотят».
«Вторая проблема — это то, что власть будет сосредоточена только в административных центрах. А на местах не будет местных депутатов, которые всегда бесплатно работали. Поэтому когда говорят «вот, начнется огромная экономия средств» — это некоторое лукавство, — добавляет химкинский депутат. — Местные администрации хоть и упраздняются, но там же остаются местные управления будущих городских округов. То есть все равно чиновники на своих местах сохраняются. В поселениях они могли еще избираться в главы. В городских округах это назначение происходит фактически губернатором. Формально, конечно, через конкурсные процедуры, но ведь все понимают, что если большинство — партия «Единая Россия», то они и голосуют за того, кого рекомендует губернатор. Получается, народ лишается права выбирать главу местного самоуправления. В поселениях это право сохранялось до этого момента. Это серьезное ущемление».
Округа без государства
Симон Кордонский, заведующий Проектно-учебной лабораторией муниципального управления ВШЭ, говорит, что грядущее укрупнение округов только официально закрепит существующую картину, когда население городов и поселков меньше 50 тысяч человек фактически существует вне государства. «Уже сейчас не редкость поселения, где государства нет, когда, например, всего один участковый на 30 поселений, в которых до 20 тысяч жителей — говорит Кордонский. — Люди лечатся сами, учатся сами по интернету. По нашим исследованиям, 60% никогда не обращались в государственные медицинские учреждения. Ну, есть почта. Но вот сейчас собираются закрыть 10 тысяч почтовых отделений. Происходит юридическое оформление того, что государство отказалось от своих социальных обязательств».
По мнению Кордонского, после укрупнения все государственные службы переместятся из сел и маленьких городов в административные центры новых округов, а значит, медицинское и прочее социальное обслуживание и дальше будет «оптимизироваться». Но минусом это сочтут не все, уверен Кордонский: «Если будет всего один охотинспектор или лесник на 30-20 поселений, то возможности для браконьерства сильно увеличиваются».
Связаться с депутатами-инициаторами поправок в понедельник и вторник «Новой» не удалось.
Вопрос: возможно ли объединить все поселения муниципального района в городской округ?
В соответствии с частью 2 статьи 11 Федерального закона при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются в том числе и перспективы развития городского поселения. При этом в указанной норме говорится о перспективе, подтвержденной генеральным планом данного городского поселения, то есть существующего муниципального образования, а не того, в который он будет преобразован.
Частью 31 статьи 13 Федерального закона предусмотрена возможность объединения городского округа с поселением. При этом в случае объединения с городским поселением последнее утрачивает статус муниципального образования и одновременно осуществляется изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение городов как административно-территориальных единиц.
Системное толкование норм статьи 2, пункта 5 части 1 статьи 11, части 31 статьи 13 Федерального закона позволяет сделать вывод о том, что в результате административно-территориальных преобразований, обязательных при объединении городских поселений с городским округом, должны быть упразднены все города (кроме города, находящегося на территории городского округа) и поселки и объединены с городом, находящимся на территории городского округа. При этом в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 11 Федерального закона территорию поселения (а городской округ — поселение) составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов и другие земли, необходимые для рекреации и развития поселений. Вряд ли исторически сложившейся территорией данного города можно считать территорию другого города или поселка, находящегося от него на расстоянии в десятки километров. Требование Федерального закона об объединении подобных населенных пунктов также нереализуемо, поскольку новый целостный городской субъект на их месте не возникнет, поскольку составляющие его части отделены друг от друга значительными сельскими пространствами.
Рассматривая вопрос об объединении всех поселений, которые входят в состав муниципального района, с городским округом, следует учитывать положение Федерального закона, согласно которому объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований. Должно быть также учтено мнение населения муниципального района, выраженное представительным органом муниципального района. Если объединяются все поселения, то данная норма становится невыполнимой, так как отсутствует население муниципального района.
Аналогичная ситуация возникает и в случае, если поселения, образующие муниципальный район, объединятся в одно поселение, претендуя в дальнейшем на статус городского округа. Получение такого статуса в силу нормы части 7 статьи 13 Федерального закона требует согласия остального населения муниципального района, что в отсутствие такого населения недостижимо. Следует обратить внимание и на то, что Федеральный закон не предусматривает возможность упразднения муниципального района.
Необходимо учитывать, что требование об обязательном формировании муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения — является концептуальным положением Федерального закона. Это позволило создать единую систему местного самоуправления, соответствующую Конституции Российской Федерации, во всех субъектах Российской Федерации. Ограничение в Федеральном законе возможных вариантов преобразований муниципальных образований, не допускающее установления законодательными актами субъектов Российской Федерации новых вариантов изменения (преобразования) или прекращения статуса того или иного муниципального образования, направлено на обеспечение стабильности этой системы.
Дополнительно хотелось бы отметить, что согласно статье 11 Федерального закона в состав городского округа могут входить сельские территории. Однако указанную норму не следует рассматривать, как разрешающую включать в состав городского округа территории в размерах территорий муниципальных районов. Наделять статусом городского округа целесообразно урбанизированную территорию, а не территорию, которая по своему экономическому потенциалу, по характеру занятий населения является сельской. Если принять позицию, допускающую упразднение муниципальных районов с заменой их городскими округами, мы тем самым сделаем возможной абсурдную ситуацию создания городских округов, состоящих из сельских территорий. В том числе и в целях недопущения подобного абсурда в нормах Федерального закона (в пункте 5 части 1 и в абзаце втором части 2 статьи 11) закреплена взаимосвязь между перспективами территориального развития и статусом муниципального образования, при этом федеральным законодателем установлено требование о подтверждении указанных перспектив документально — генеральным планом поселения, городского округа.
С учетом изложенного, объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, в новое муниципальное образование со статусом городского округа противоречит действующему законодательству.
Законодательная база Российской Федерации
Бесплатная консультация
Федеральное законодательство
- Главная
- ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.2003 N 131-ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
- Документ в электронном виде ФАПСИ, НТЦ «Система»
- «Российская газета», N 202, 08.10.2003
- «Парламентская газета», N 186, 08.10.2003
- «Собрание законодательства РФ», N 40, 06.10.2003, ст. 3822
- «Экспресс-закон», N 41, 2003
Статья 67. Общероссийское объединение муниципальных образований
1. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований.
Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации.
В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.
Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.
2. Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.
Объединение муниципальных районов по закону
Прокуратура Республики Коми Официальный сайт
Правовые основы объединения муниципальных образований
Развитие страны и формирование правового государства в современных условиях непосредственно связаны с правовым просвещением. Согласно Основам государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан важнейшей задачей государства является пропаганда и разъяснение необходимости соблюдения гражданами своих обязанностей, уважения прав и законных интересов других лиц. Развитие страны и формирование правового государства в современных условиях непосредственно связаны с правовым просвещением. Немалая роль в этих процессах отведена органам прокуратуры. Осуществляя надзорные полномочия, прокурор выполняет и просветительскую функцию.
Правовое просвещение неразрывно связано с решением задач профилактики и предупреждения правонарушений. Вопросам организации этой работы посвящен приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению».
Своевременное правовое информирование, разъяснение населению законодательства является особым видом прокурорской деятельности. Возможности настоящего раздела официального сайта прокуратуры Республики Коми направлены не только на информирование населения о существующих нормах закона, но и формирование навыков, способов ориентирования человека в значимой для него правовой ситуации, осознанного выбора своего правового поведения на основе должных правовых взглядов и убеждений.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, является формой осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения, статус и границы которых определяется законами субъектов Российской Федерации.
В республике перечень административно-территориальных единиц Республики Коми, категории (виды) административно-территориальных образований и административных территорий, статус и категории населенных пунктов, состав, административные центры и границы административно-территориальных образований и административных территорий установлены Законом Республики Коми от 06.03.2006 № 13-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Республики Коми».
Федеральным законодателем предусмотрена процедура преобразования муниципальных образований, под которой понимаются объединение муниципальных образований или их разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (статья 13 Федерального закона № 131-ФЗ).
Инициатива о проведении преобразования может исходить как от населения, так и от органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. При этом инициатива населения по указанному вопросу может реализовываться путем проведения референдума, а инициатива органов государственной власти и местного самоуправления, оформляется решениями соответствующих органов.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется только с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. Вопросы преобразования муниципальных образований подлежат обязательному обсуждению на публичных слушаниях, что предполагает участие жителей в решении указанного вопроса (пункт 4 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ).
Только соблюдение всех необходимых процедур является основанием для принятия субъектом Российской Федерации соответствующего закона.
За период исполнения Федерального закона № 131-ФЗ на территории Республики Коми процедура объединения сельских поселения проводилась только на территории Печорского района. Так, в 2010 году были объединены сельские поселения Чикшино и Березовка, а в сентябре 2011 Государственным Советом Республики Коми рассмотрены вопросы об объединении целого ряда сельских поселений района. В результате проведенных мероприятий в настоящее время на административной территории местное самоуправление осуществляется в 7 муниципальных образованиях вместо 15, которые были созданы первоначально со дня реализации настоящего Закона.
Образование, упразднение, преобразование муниципальных образований
Совокупность муниципальных образований в конкретных субъектах РФ подвижна – причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, изменению статуса действующих, упразднению некоторых из них. Все это требует нормативного упорядочения. Нормативное регулирование вопросов образования, упразднения, преобразования муниципальных образований составляет существенный элемент их правового статуса, статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для осуществления конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Такой порядок должен быть основан на нормах Конституции РФ, определяющих статус местного самоуправления и право граждан на осуществление местного самоуправления (см. Определение КС РФ от 03.04.2007 № 171-О-П «По жалобе гражданина О. Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан – жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики “Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики”, “О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике” и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»).
Для описания изменений территориальной организации местного самоуправления основными являются категории «образование», «упразднение», «преобразование». Их детализации служат такие категории, как «объединение», «разделение», «выделение», «присоединение».
Образование муниципального образования – процесс создания муниципального образования на межселенной территории в связи с появлением нового населенного пункта (пунктов). Образование муниципального образования производится по инициативе местного населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти и закрепляется в законе субъекта РФ. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума.
Упразднение муниципального образования – процесс его прекращения и перехода в порядке правопреемства его прав, обязанностей, имущества, архивов его правопреемникам. Упразднение может иметь место в нескольких случаях. Во-первых, в связи с утратой муниципальным образованием признака населенности. На практике это реально в отношении поселений, как правило, сельских поселений. Именно такой случай упразднения предусматривает Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, согласно которому упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Закон ничего не говорит о случае, когда из населенных пунктов, расположенных на территории поселения, выезжают все жители. В этом случае решение схода не может быть обязательным условием упразднения муниципального образования. Представляется также, что упразднение поселения может иметь место только при предварительном упразднении на основе законодательства об административно-территориальном устройстве всех населенных пунктов, входящих в состав его территории. Во всех иных случаях речь может идти только о преобразовании муниципальных образований. Во-вторых, упразднение муниципального образования может иметь место в случае замены на его территории местного самоуправления местным государственным управлением, если это допускается законом и производится с согласия населения. Возможным примером упразднения муниципального образования в связи с заменой местного самоуправления на государственное управление может быть, например, упразднение внутригородских муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге.
Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта РФ об упразднении может приниматься по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании но выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Территория упраздняемого муниципального образования может: 1) попасть в разряд межселенных территорий (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ называет только этот случай); 2) быть включена в территорию сопредельного муниципального образования; 3) быть разделена между сопредельными муниципальными образованиями.
К сожалению, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ пока недостаточно детально регулирует вопросы упразднения муниципальных образований.
Преобразование муниципальных образований – процесс их объединения, разделения, изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса. Возможно преобразование путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим муниципальным образованиям. Представляется, что в качестве самостоятельного вида преобразования необходимо рассматривать включение отдельных городских, сельских поселений одного муниципального района в состав другого муниципального района (использование процедур объединения и присоединения здесь некорректно). Но пока названное включение оформляется как изменение границ сопредельных муниципальных районов, о чем пойдет речь ниже.
В конечном итоге формами преобразования муниципальных образований являются:
1) объединение муниципальных образований одного уровня;
2) разделение муниципальных образований;
3) присоединение сельского поселения к другому сельскому поселению или к городскому поселению;
4) присоединение городского поселения к другому городскому поселению;
5) наделение городского поселения статусом городского округа;
6) наделение городского округа статусом городского поселения;
7) наделение сельского поселения статусом городского поселения;
8) наделение городского поселения статусом сельского поселения.
Объединение – слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование путем прекращения объединяющихся муниципальных образований и перехода их территории, прав, обязанностей, имущества, архивов к новому муниципальному образованию. Очевидно, что объединяться могут муниципальные образования одного территориального уровня. Не могут объединиться, например, муниципальный район и сельское поселение, входящее в состав другого муниципального района. Впрочем, труднопредставимо объединение муниципального района и городского округа. Однако Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривает возможность объединения городского поселения и городского округа.
Законодательство не запрещает объединения муниципальных районов, но их объединение ограничено формальным критерием транспортной доступности административного центра района (возможность жителей всех поселений, входящих в состав района, в течение рабочего дня добраться до центра района и обратно). Отсутствие специальных ограничений на объединение муниципальных районов, кроме критерия транспортной доступности, допускает возможность абсурдного применения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Поскольку только транспортная доступность является ограничением процесса объединения муниципальных районов, то в небольших субъектах РФ, где критерию такой доступности отвечает вся территория субъекта РФ, может быть путем объединения имеющихся муниципальных районов создан муниципальный район, границы которого будут совпадать с границами субъекта РФ. Понятно, конечно, что субъект РФ этого не допустит (установление территории и границ нового муниципального образования – его полномочие).
Разделение – прекращение муниципального образования путем его разделения на два и более новых муниципальных образований с передачей территории, прав, обязанностей, имущества, архивов разделяемого муниципального образования вновь создаваемым муниципальным образованиям. Разделение муниципального района предполагает создание на его основе двух и более муниципальных районов. Муниципальный район не может быть разделен на городские и сельские поселения, поскольку последние по определению должны входить в состав какого-то муниципального района. Пока не ясны перспективы разделения городских округов.
Выделение – создание муниципального образования путем выделения его из состава другого муниципального образования с передачей выделяемому муниципальному образованию части территории, а также ряда прав, обязанностей последнего. Выделение городских, сельских поселений допустимо в пределах территории муниципального района, в состав которого они входят. Не может иметь место выделение городского, сельского поселения из состава муниципального района, городского округа.
Присоединение – прекращение муниципального образования путем его вхождения в состав другого муниципального образования и передачи последнему своей территории, прав, обязанностей, имущества, архивов. Присоединяться друг к другу могут граничащие между собой муниципальные образования, находящиеся на одном территориальном уровне. Поэтому не может, например, городское, сельское поселение присоединиться к муниципальному району или городскому округу. Вряд ли также может иметь место присоединение городского округа к муниципальному району.
Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования осуществляется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003
№ 131-ФЗ, либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.
Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
Преобразование муниципальных образований требует переходного периода, в течение которого на преобразуемой муниципальной территории одновременно действуют органы местного самоуправления создаваемых и прекращаемых муниципальных образований, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются иные вопросы.
Закон Ленинградской области от 6 июня 2013 г. N 32-оз «Об объединении муниципальных образований «Колтушское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области и Разметелевское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области» (Принят Законодательным собранием Ленинградской области 6 июня 2013 года) (с изменениями и дополнениями)
Закон Ленинградской области
от 6 июня 2013 г. N 32-оз
«Об объединении муниципальных образований «Колтушское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области и Разметелевское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области»
(Принят Законодательным собранием Ленинградской области 6 июня 2013 года)
С изменениями и дополнениями от:
4 августа 2015 г.
В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется преобразование в форме объединения муниципальных образований «Колтушское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области и Разметелевское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее — Колтушское и Разметелевское сельские поселения).
Преобразование осуществляется на основании настоящего областного закона по инициативе органов местного самоуправления и с согласия населения Колтушского и Разметелевского сельских поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
Губернатор Ленинградской области
6 июня 2013 года
В соответствии с положениями ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о преобразовании муниципальных образований, по инициативе органов местного самоуправления и с согласия населения Колтушского и Разметелевского сельских поселений Всеволожского муниципального района Ленинградской области решено осуществить преобразование в форме объединения указанных сельских поселений.
Вновь образованное муниципальное образование наделяется статусом сельского поселения — Колтушское сельское поселение. Указано, какие населенные пункты входят в состав вновь образованного поселения.
Рассмотрены порядок решения вопросов местного значения, полномочия и компетенция органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, порядок проведения выборов в органы местного самоуправления 1-го созыва, структура органов местного самоуправления, охарактеризованы полномочия 1-го главы вновь образованного муниципального образования.
Отмечено, что днем создания вновь образованного муниципального образования является день вступления в силу данного областного закона.
Внесены соответствующие изменения в областные законы «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований Всеволожский район и Выборгский район и муниципальных образований в их составе», «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения».
Областной закон вступает в силу по истечении 10 дней со дня его официального опубликования, за исключением отдельных частей, которые вступают в силу через 1 месяц после вступления в силу областного закона в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления, численности и срока полномочий депутатов представительного органа вновь образованного муниципального образования, а также порядка избрания, полномочий и срока полномочий 1-го главы вновь образованного муниципального образования.
Закон Ленинградской области от 6 июня 2013 г. N 32-оз «Об объединении муниципальных образований «Колтушское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области и Разметелевское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области» (Принят Законодательным собранием Ленинградской области 6 июня 2013 года)
Настоящий Закон вступает в силу по истечении 10 дней со дня его официального опубликования, за исключением частей 4, 5, 6 и 7 статьи 4 настоящего областного закона, которые вступают в силу через один месяц после вступления в силу настоящего областного закона в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления, численности и срока полномочий депутатов представительного органа вновь образованного муниципального образования, а также порядка избрания, полномочий и срока полномочий первого главы вновь образованного муниципального образования
Текст Закона опубликован на сайте Администрации Ленинградской области (http://www.lenobl.ru/authorities/npa_s) 7 июня 2013 г.
В настоящий документ внесены изменения следующими документами:
Закон Ленинградской области от 4 августа 2015 г. N 85-оз
Изменения вступают в силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования названного Закона
Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.