Закон доступе к информации россии

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (с изменениями и дополнениями)

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»

С изменениями и дополнениями от:

11 июля 2011 г., 7 июня, 21, 28 декабря 2013 г., 4 ноября, 1 декабря 2014 г., 28 ноября 2015 г., 9 марта 2016 г., 28 декабря 2017 г.

Принят Государственной Думой 21 января 2009 года

Одобрен Советом Федерации 28 января 2009 года

См. комментарий к настоящему Федеральному закону

Президент Российской Федерации

9 февраля 2009 г.

Установлен единый порядок доступа граждан и организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Определены принципы и способы обеспечения доступа к информации, формы ее предоставления, права и обязанности пользователей информации, органов власти, их должностных лиц. Установлена ответственность за нарушение порядка доступа к информации.

Урегулирован доступ к информации о деятельности органов власти в электронной форме (в том числе в сети Интернет). Также информация может размещаться в СМИ, на стендах помещений, где органы власти осуществляют свою деятельность, в библиотечных и архивных фондах и т.д.

Регламентирована процедура предоставления информации по запросу пользователя, включая требования к запросу о получении информации, сроки и порядок его рассмотрения, требования к ответу на запрос, основания для отказа в предоставлении информации.

Предусмотрено обязательное участие граждан и представителей организаций в заседаниях коллегиальных государственных и местных органов власти.

За предоставление информации плата не взимается за исключением случаев, когда ее объем превышает пределы, установленные Правительством РФ.

Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2010 г.

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»

Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2010 г.

Текст Федерального закона опубликован в «Парламентской газете» от 13 февраля 2009 г. N 8, в «Российской газете» от 13 февраля 2009 г. N 25, в Собрании законодательства Российской Федерации от 16 февраля 2009 г. N 7 ст. 776

В настоящий документ внесены изменения следующими документами:

Федеральный закон от 28 декабря 2017 г. N 423-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2018 г.

Федеральный закон от 9 марта 2016 г. N 66-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 28 ноября 2015 г. N 357-ФЗ

Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. N 419-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2016 г.

Федеральный закон от 4 ноября 2014 г. N 331-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 июля 2015 г.

Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 396-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2014 г.

Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. N 366-ФЗ

Федеральный закон от 7 июня 2013 г. N 112-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 июля 2013 г.

Федеральный закон от 11 июля 2011 г. N 200-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

© ООО «НПП «ГАРАНТ-СЕРВИС», 2018. Система ГАРАНТ выпускается с 1990 года. Компания «Гарант» и ее партнеры являются участниками Российской ассоциации правовой информации ГАРАНТ.

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОТКРЫТОСТИ ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
ВЛАСТИ: НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

Государство выступает основным регулятором информационных отношений, создателем поводов к производству и распространению политической информации, одним из основных фактических собственников материальной инфраструктуры производства и распространения массовой информации. Реализация права граждан на информацию о деятельности органов государственной власти является одной из ключевых гарантий принципа народовластия. Прошло уже более двух лет со дня принятия Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ. Напомним, что данный Закон вступил в силу 1 января 2010 г. Время было дано министерствам, ведомствам, органам местного самоуправления для принятия подзаконных актов, регламентирующих информационный обмен с обществом.

Закон разработан с учетом положений Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010 годы)», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65. Еще в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г. № Пр-1895, и в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212, отмечалось, что сложившееся в стране положение дел требует безотлагательного решения такой задачи, как совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей, в том числе, механизмы реализации прав граждан на получение информации и доступ к ней. Таким образом, обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации было обозначено как одна из важнейших задач государства.

Основными целями Закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Рассматриваемый Закон устанавливает единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности.

Основными принципами реализации права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются открытость и доступность информации, достоверность информации, соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации, ответственность государственных органов и органов местного самоуправления за нарушение права пользователей информации на доступ к информации.

Указанным Законом определены способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в соответствии с запросом пользователя предоставляется как в устной форме, так и в документированной, в том числе в виде электронного документа.

Особенность Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» заключается в том, что здесь впервые законодательно устанавливается порядок доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в электронной форме. В целях реализации права граждан и организаций на получение информации в электронном виде государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к сети «Интернет», открывают для неограниченного доступа свои официальные сайты, выделяют адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации.

Данным Законом определен состав информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Исходя из этого разрабатываются и утверждаются в установленном порядке перечни информации о деятельности отдельных государственных органов, а также органов местного самоуправления, размещаемой в информационно-теле-коммуникационных сетях, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Периодичность размещения информации в сети «Интернет», а также способы и формы ее размещения устанавливаются непосредственно в нормативных правовых актах государственных органов и органов местного самоуправления, утверждающих перечни. При этом Закон предусматривает, что сроки обновления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления должны обеспечивать своевременность реализации и защиты пользователями информации своих прав, свобод и законных интересов.

Рассматриваемый Закон до сих пор не имел аналога в России, однако подобные законы приняты во многих государствах, бывших республиках СССР. Так, в Кыргызской Республике с 2006 года действует Закон «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики»(1).

Простой сравнительный анализ этих законов демонстрирует излишнюю «рамочность» Федерального закона. Например, в российском Законе определяется право присутствия на заседаниях коллегиальных государственных органов.

«Коллегиальные государственные органы и коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на своих заседаниях, а иные государственные органы и органы местного самоуправления — на заседаниях своих коллегиальных органов.

Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами».

В Законе Кыргызской Республики механизм реализации этого права детально регламентирован. Отдельно определено право «делать записи, а также проводить фотосъемку, аудио- и видеозапись» заседания.

Аналогичная «пробельность» Федерального закона усматривается и в отношении регламентации других способов получения гражданами информации. Определять порядок получения информации предоставлено самим органам государственной власти и местного самоуправления, что ставит под вопрос практическую реализацию этого Закона.

К главным достоинствам рассматриваемого Федерального закона следует отнести детальную регламентацию порядка размещения органом государственной власти или местного самоуправления информации о своей деятельности в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Закон дает понятие «официального сайта государственного органа или органа местного самоуправления» и подробно определяет объем обязательной информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет». Еще одним плюсом данного Закона стало установление права пользователей информации оформлять свои запросы в виде «электронного документа» и направлять по электронной почте.

В Законе впервые получило закрепление юридическое определение понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» — объекта регулирования данного Закона. Это понятие является ключевым, поскольку именно от его содержания зависит определение объема тех правоотношений, на которые распространяет свое действие данный Федеральный закон и все закрепленные в нем правовые гарантии обеспечения доступа к информации.

Согласно п. 1 ст. 1 указанного Закона «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» — это «информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее — подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации».

Проанализировав сформулированное законодателем определение понятия «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», можно выделить два основных критерия, по которым сведения или документы могут относиться к данному виду информации: информация должна быть либо создана самими государственными органами, их территориальными органами, организациями, подведомственными государственным органам, либо она должна поступить в государственные органы, их территориальные органы, организации, подведомственные государственным органам, в пределах их полномочий.

С учетом этого можно сделать вывод, что практически любая информация, имеющаяся у органа власти (созданная им самим или поступившая из внешних источников), будет относиться к «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Это означает, что любой документ, находящийся в органе власти в пределах его полномочий либо информация в иных видах (в том числе в виде видеозаписи, аудиозаписи, фотографии и др.) подпадает под регулирование данного Закона. При этом орган власти имеет право ограничить доступ к информации

лишь в том случае, если данная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну (ст. 5 Закона).

Таким образом, в рассматриваемом Законе понятие «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» трактуется весьма широко, что, несомненно, отвечает целям создания наиболее благоприятных условий обеспечения доступа граждан и иных лиц к этой информации.

Тем не менее период применения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» показал, что существуют проблемы в толковании понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и, соответственно, проблемы в применении норм данного Федерального закона к отношениям по получению информации от органов власти. Имеющиеся примеры судебной практики свидетельствуют, что формируется достаточно узкое понимание информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а это в значительной степени ограничивает сферу применения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Определением Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № КАС09-672 было оставлено без изменения Решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. по делу № ГКПИ09-1460 об отказе в удовлетворении заявления гражданина о признании недействующими пп. 23, 24 Правил ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. № 438, пп. 31, 32 Правил ведения Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и предоставления содержащихся в нем сведений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2003 г. № 630. Данные пункты оспаривались заявителем в суде в связи с тем, что они устанавливают обязанность по внесению платы за предоставление сведений из указанных реестров как в бумажном виде, так и в электронном посредством размещения на официальном сайте Федеральной налоговой службы Российской Федерации. По мнению заявителя, оспариваемые пункты противоречат ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. № 119-ФЗ, а также ст. 20 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», которыми установлено, что бесплатно предоставляется информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в сети «Интернет».

В Определении от 2 февраля 2010 г. № КАС09-672 Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации указала, что довод заявителя о том, что сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, как относящиеся к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, должны предоставляться бесплатно, ошибочен и основан на неправильном толковании нормы права. Суд отметил, что «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относится непосредственно к их деятельности как соответствующих органов власти, в частности раскрывает их структуру, полномочия, порядок формирования и иные аспекты, касающиеся их деятельности».

Из системного анализа ст.ст. 1, 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» судом был сделан вывод, что информация, содержащаяся в указанных государственных реестрах, не относится к числу информации о деятельности государственных органов.

Показательными являются также следующие примеры применения судами Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Куйбышевским районным судом г. Санкт-Петербурга было рассмотрено дело по иску гражданина к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по г. Санкт-Петербургу о признании незаконным решения последнего об отказе в предоставлении по запросу гражданина информации о количестве транспортных средств, состоящих на балансе данного органа, о количестве денежных средств, потраченных на ремонтные работы в доме, в котором расположен данный орган власти, на установку стационарных ограждений во дворе указанного дома, а также о сроках и исполнителях указанных работ(1). Судом было отказано в удовлетворении требований гражданина со ссылкой на тот факт, что запрашиваемая им информация не относится к «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в том смысле, который заложен законодателем в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Данный вывод суда был основан на том, что запрашиваемая заявителем информация «относится к хозяйственной деятельности заинтересованного лица и не связана с непосредственными его полномочиями, осуществлением функций и выполнением целей и задач, для реализации которых был образован данный конкретный государственный орган».

Октябрьским районным судом г. Санкт-Петербурга было рассмотрено дело по заявлению граждан о признании незаконным отказа в предоставлении информации по их запросу, направленному в органы системы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и касавшемуся предоставления заявителям копий конкретных документов, составленных по результатам проверок соблюдения требований пожарной безопасности в одном из образовательных учреждений Санкт-Петербурга (копий актов проверок, предписаний об устранении допущенных нарушений, постановлений о привлечении к административной ответственности и других документов)(2). Судом в удовлетворении требований заявителей было отказано со ссылкой на то обстоятельство, что запрашиваемая заявителями информация не относится к информации о деятельности тех органов власти, чьи действия обжалуются, в смысле, определенном нормами ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», поскольку запрашиваемые документы вынесены в отношении «конкретного лица и носят индивидуальный характер».

Изложенная в приведенных примерах трактовка термина «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», которая дается судами в приведенных прецедентах судебной практики, не в полной мере соответствует вытекающему из закона буквальному смыслу данного понятия.

Буквальное толкование понятия «информация о деятельности государственных

органов и органов местного самоуправления» позволяет отнести к этой категории любые сведения и документы, которые находятся в обладании органов власти, независимо от характера и содержания данных сведений и документов. С учетом этого и сведения о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, которые ведутся налоговыми органами, и сведения об имеющемся на балансе какого-либо органа власти имуществе и потраченных данным органом бюджетных средствах, и документы, составленные органом власти в отношении конкретного лица в ходе осуществления этим органом контрольных мероприятий являются «информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», поскольку отвечают двум установленным в п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» критериям: эта информация создана органом власти в пределах его полномочий или поступила в данный орган также в пределах его полномочий. При этом, как уже было отмечено, сам характер информации (наличие в ней сведений о конкретном физическом или юридическом лице, о хозяйственных аспектах функционирования органа власти и др.) не влияет на относимость такой информации к категории «информация о деятельности государственных органов и органов власти», поскольку законодательное определение понятия, содержащееся в п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», не ставит отнесение сведений или документов к данному виду информации в зависимость от характера и содержания этих сведений (документов).

Таким образом можно сделать вывод, что складывающаяся судебная практика применения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» основана на неверном толковании термина «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В результате чего исключается из сферы регулирования данного Закона значительный объем информации, находящейся в ведении органов власти и носящей социально значимый характер. Такое положение не позволяет в полной мере обеспечить права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти, а значит, не позволяет достигнуть главной цели Закона — обеспечить подотчетность органов власти обществу.

В заключение определим основные задачи, стоящие перед органами государственной власти и местного самоуправления, решение которых позволит расширить возможности удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования современных информационно-коммуникационных технологий:
1) развитие ведомственных сайтов в сети «Интернет», полнота и своевременность размещения на них соответствующей информации, удобство использования, а также доступ через них к данным, содержащимся в ведомственных информационных системах;
2) формирование инфраструктуры общественного доступа к размещаемой в сети «Интернет» информации о деятельности органов государственной власти и предоставляемых государственных услугах организациям и гражданам;
3) внедрение в практику деятельности ведомств центров обработки телефонных обращений граждан;
4) создание единой системы информационно-справочной поддержки граждан по вопросам предоставления государственных услуг и взаимодействия граждан с государственными органами.

Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов Российской Федерации»

Федеральный закон принят Государственной Думой 10 декабря 2008 года и одобрен Советом Федерации 17 декабря 2008 года.

Справка Государственно-правового управления к Федеральному закону:

Федеральный закон направлен на регулирование отношений, связанных с доступом граждан, организаций, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления к информации о деятельности судов в Российской Федерации.

Федеральным законом устанавливаются основные принципы и способы обеспечения доступа к указанной информации, порядок её предоставления, в том числе по запросам, а также основания, исключающие возможность предоставления информации о деятельности судов в случаях, если запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа, является вмешательством в деятельность судов, её предоставление не позволяет обеспечить безопасность участников судебного процесса и в иных случаях. Отдельная глава посвящена взаимодействию судов, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и его органов, а также органов судейского сообщества с редакциями средств массовой информации.

Значительное внимание уделяется размещению информации о деятельности судов в сети Интернет. Эта информация включает в себя: судебные акты, порядок размещения которых должен отвечать установленным в Федеральном законе требованиям; сведения о прохождении дел в суде и о порядке обжалования судебных актов; данные судебной статистики; общие сведения о судах, Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации и его органах, органах судейского сообщества; иные данные о деятельности судов, необходимые для реализации прав и законных интересов пользователей этой информацией.

Сфера действия Федерального закона распространяется на все суды, составляющие судебную систему Российской Федерации.

Закон доступе к информации россии

6. ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ДОСТУПЕ К ИНФОРМАЦИИ

В настоящее время нельзя утверждать, что правовая база доступа граждан к информации о деятельности органов власти в нашей стране отсутствует. Однако несистематизированный характер законодательства о доступе не дает возможности в полной мере рассматривать его как достаточный инструмент в реализации субъективного права.

Разумеется, основу правовой базы доступа граждан к информации органов власти составляют положения Конституции РФ (ч. 2 ст. 24, ст. 29). В соответствии с Постановлением Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности, «когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения». Видимо следует полагать, что отечественная правовая практика исходит в вопросе о доступе к информации из такого толкования отмеченных статей Конституции РФ, в соответствии с которым требуется принятие федерального закона для реализации конституционного положения. Данная позиция имеет право на существование: ч. 2 ст. 24 заканчивается фразой «если не предусмотрено законом». Однако насколько применимо процитированное положение Постановления Верховного Суда к нормам Конституции о «неотъемлемых» правах и свободах человека, которые существуют и должны поддерживаться государством вне зависимости от объема и характера закрепления в позитивном праве?

С нашей точки зрения по крайней мере в отношении права на доступ к информации органов власти справедливым является устоявшееся в отечественной практике толкование, обусловливающее реализацию этого субъективного права принятием федерального закона. Реализация права граждан на доступ к информации, действительно, связана с особыми формальными условиями, проясняющими порядок взаимодействия граждан и государства по поводу получения информации. Без конкретизации такого порядка в стране, которая не имеет соответствующего правового опыта, говорить о возможности воплощения права на доступ к информации на практике бессмысленно. Как уже отмечалось выше, в этом состоит одно из характерных отличий данного информационного права от иных «классических» информационных прав (на свободу мысли, слова и печати), реализация которых, напротив, не может быть обусловлена правовыми формальностями. Реализация «классических» информационных прав требует невмешательства государства в систему сложившегося в обществе информационного обмена. Некорректна в праве постановка вопроса о том, каким образом государству необходимо не вмешиваться в систему информационных отношений. Иными словами, права, которые мы назвали здесь «классическими» информационными правами гражданина вполне реализуемы на практике в отсутствие законов. Этому есть немало примеров в зарубежных правовых системах. Но право на доступ к информации, выражающее момент сотрудничества государства с гражданином по поводу получения информации, требующее от государства конкретных формализованных обязательств, нуждается в гарантировании дополнительными правовыми механизмами текущего законодательства.

Следующим нормативным актом, закрепляющим правовые гарантии доступа к информации органов власти, отметим («по старшинству») Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», действующий в части, не противоречащей Конституции РФ и нормам новейшего федерального законодательства. Несмотря на солидный срок действия этого акта он вряд ли может служить хорошим подспорьем гражданам в получении информации о деятельности органов власти. Указ Президиума Верховного совета СССР прямо ориентирован лишь на реализацию права граждан на обращения, не менее важного, но иного субъективного права граждан. Принципиальное отличие права обращаться в органы власти с предложениями, заявлениями и жалобами от права обращаться с запросом об информации состоит в наличии в последнем случае непосредственной обратной связи от государственных органов к гражданину, направившему запрос. В реализации права на обращения воплощен момент информирования человеком государства, а в реализации права на доступ к информации — момент информирования государством человека.

Базовым законом, регулирующим у нас отношения в области информации является ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ. В ст.ст. 12 и 13 Закона определены наиболее общие принципы доступа граждан к «государственным информационным ресурсам». В качестве концептуального документа в сфере информации и информатизации Закон продолжает возглавлять отрасль информационного законодательства, однако сдвинуть с места практику в области доступа граждан к информации о деятельности органов власти он в полной мере не смог. Очевидно, что этому есть причины. Во-первых, во время принятия закона (середина 90-х гг.) доступ к информации о деятельности органов власти в сравнении с иными вопросами построения демократической инфраструктуры государства воспринимался как мало актуальная проблема. Поэтому на подзаконном уровне нормы о доступе к информации органов власти большого развития не получили. Во-вторых, закон построен на основе теории информатизации, предполагающей системное снабжение общества информацией со стороны государства на основе развернутой базы информационных ресурсов. Разумеется, это требует значительных материальных средств. Ранее такие средства выделялись в связи с политикой правовой информатизации, а в настоящее время — в основном в связи с реализацией ФЦП «Электронная Россия». Однако полнокровной системы открытых государственных информационных ресурсов пока не сложилось.

По нашему мнению, право на доступ к информации о деятельности органов власти основывается на несколько иных началах. 1) Формирование комплексной взаимоувязанной системы государственных информационных ресурсов является факультативной основой для реализации доступа граждан. Как показывает зарубежная практика, предоставление информации гражданам по запросу, предоставление ее журналистам для опубликования в СМИ и т.д., редко бывает связано с необходимостью формализации этой информации как какого-то особого информационного продукта. Информация становится доступной в оперативном режиме, если приобретает более или менее конечный вид, и предоставляется посредством копирования документов. 2) Теория информатизации, базирующаяся на научных законах кибернетики, сформировала такую установку в правовой сфере, что целью развития информационного законодательства является достижение некоторой «достаточной» меры насыщенности общества информацией. Представляется, что идея реализации права на доступ к информации о деятельности органов власти более прагматична. Прежде всего — это обеспечение сугубо организационной, но четко работающей, возможности общения гражданина с органами власти по предмету конкретного интереса гражданина. Строго говоря, именно гражданин, а не государство, является инициатором информационного взаимодействия. Задачи реализации права на доступ, таким образом, связаны не с достижением некоего состояния информационного развития общества вообще, а лишь с преодолением государственного бюрократизма, закрытости власти. Следует отметить, что, во-первых, решение информатизационных задач совсем не гарантирует открытость власти, во-вторых, дебюрократизация, укоренение традиций гласности деятельности государства в нашей стране может быть гораздо более сложной задачей, нежели построение максимально развернутой и доступной системы государственных и негосударственных информационных ресурсов.

Среди основных нормативных актов, составляющих правовую базу реализации различных способов доступа граждан к информации о деятельности органов власти можно назвать Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1992 г. N 2124-1, который определяет основы права граждан на получение информации через СМИ, а также порядок получения редакциями СМИ информации непосредственно от органов государственной власти на основании запроса. ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 года N 7-ФЗ касается вопросов об обеспечении распространения в государственных СМИ некоторого обязательного минимума информации в основном о текущей работе высших органов власти страны. ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ призван гарантировать возможность ознакомления граждан с базовыми нормативно-правовыми актами. Основы законодательства РФ об Архивном фонде РФ и архивах от 7 июля 1993 г. N 5341-1, а также ФЗ «О библиотечном деле» от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ устанавливают некоторые правовые гарантии граждан по получению информации из открытых архивов, в состав которых входит также официальная информация о деятельности органов власти.

Правовую основу в вопросе об ограничении доступа к информации составляют ст.ст. 10 и 11 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ, устанавливающие виды информационных ресурсов по категориям доступа и основы правового режима персональных данных, ст. 139 Гражданского кодекса, определяющая общий правовой режим коммерческой и служебной тайны, ФЗ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 года N 5485-1, Указ Президента РФ «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» от 6 марта 1997 г. N 188, Постановление Правительства РСФСР «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» от 5 декабря 1991 г. N 35.

Наконец, в качестве важной составляющей законодательства о доступе граждан к информации о деятельности органов власти необходимо упомянуть ст. 140 Уголовного кодекса РФ и ст. 5.39 Кодекса РФ об административных правонарушениях, которые устанавливают уголовную и административную ответственность в отношении должностных лиц, неправомерно ограничивающий доступ граждан к информации.

Таким образом, правовая база доступа граждан к информации о деятельности органов власти в нашей стране имеется. Вместе с тем, реализация законодательство о доступе вплоть до последнего времени не воспринималась как отдельное важное направление государственной политики. Проблема доступа граждан к информации актуализировалась лишь в связи с проведением очередного этапа административной реформы в России. В ежегодном президентском послании было указано на приоритетность этого направления российского законодательства для достижения целей оптимизации государственно-властной деятельности.

Сегодня в совершенствовании законодательства о доступе граждан к информации о деятельности органов власти все более отчетливо обозначается тенденция, свойственная зарубежному правовому опыту в этом вопросе, тенденция на принятие самостоятельного закона о доступе. В этом смысле необходимо отметить, что в нашей стране уже имеется действующий на региональном уровне специальный закон о доступе граждан к информации. Речь идет о Законе Калининградской области 27 июня 2002 г. «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области». Данный нормативный акт впервые отразил комплексную систему правовых механизмов обеспечения доступа к информации о деятельности органов власти. На основе данного Закона в настоящее время идет разработка аналогичных нормативных актов в ряде российских регионов (например, в Новгородской области). Поскольку автор имел непосредственное отношение к созданию этого Закона, есть смысл прокомментировать некоторые наиболее важные моменты его концепции и структуры.

Работа над законом Калининградской области начиналась с формирования ведущими экспертами в области права на доступ к информации под эгидой Центра «Transparency International Russia» «Концепции закрепления права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и муниципального управления». В основу Концепции легли некоторые базовые идеи проблемы обеспечения доступа. Приведем их краткие характеристики.

1) Максимальная открытость — любая информация, которой располагают органы власти должна быть открыта и доступна, за исключением четкого перечня сведений, доступ к которым ограничивается на основании закона.

2) Обязательность опубликования — основная информация о деятельности органов власти должна быть опубликована в обязательном порядке (основные решения, информация об имеющихся информационных ресурсах, о порядке деятельности органов власти, о способах взаимодействия с гражданами в связи с получением ими информации и др.).

3) Политическая воля к открытости органов власти — органы власти всех уровней должны поддерживать инициативы по обеспечению открытости своей работы не только формально, но и фактически.

4) Открытость управления — доступ граждан к решениям и формализованным мероприятиям, проводимым органами власти.

5) Правомерность ограничений доступа к информации — во-первых, такие ограничения должны быть четко установлены в законе, во-вторых, открытый доступ к соответствующим сведениям может нанести непоправимый урон заинтересованной стороне, в-третьих, этот урон должен быть значительнее, чем общественный интерес в доступе к данной информации.

6) Определенность процедуры получения информации — все формальности при получении гражданином информации должны быть обоснованы и указаны в законе, а отказ в предоставлении мог быть фактически обжалован.

7) Ответственность за непредоставление информации — необходимость установления санкций в отношении виновных должностных лиц, которые препятствуют законному получению гражданами информации.

8) Установление обоснованной стоимости получения информации — оплата получения информации не исключается, но стоимость предоставления информации не должна фактически в имеющихся условиях препятствовать стремлению граждан получить информацию.

9) Соответствие законодательства — при принятии нового законодательства о доступе должно быть предусмотрено изменение при необходимости норм уже действующего законодательства, предусматривается также установление правила в соответствии с которым законодательство, имеющее отношение к доступу к информации должно соответствовать базовому закону о доступе.

10) Процедуры обеспечения действия закона — предполагается формирования ряда гарантий реальности исполнения принимаемого закона, например, формирование независимого контрольного органа, мероприятия по популяризации закона и предоставляемых им возможностей для граждан.

На начальном этапе была сформирована примерная структура федерального закона о доступе к информации, включавшая такие основные элементы как основы правового режима информации о деятельности органов власти, допустимые ограничения доступа к информации, порядок получения граждан информации по запросу, статус независимого уполномоченного органа по обеспечению права граждан на доступ к информации. Впоследствии при работе над созданием закона для субъекта РФ структура закона о доступе была скорректирована в связи с уровнем регионального закона в иерархии нормативных актов, а также в связи с рядом характерных проблем развития законодательства и практики в Калининградской области. Так, на формирование концепции и структуры регионального закона повлияли следующие обстоятельства.

Одной из основных проблем в развитии информационного законодательства Калининградской области было смешение вопроса о доступе к информации и вопроса об информатизации. Эта проблема, как мы впрочем уже отмечали, характерна для российского законодательства в целом. Принято считать, что развитое законодательство об информатизации всегда предполагает по факту наличие правовых гарантий права на доступ к информации. Причина такого подхода к проблеме скрыта в тексте основного закона информационного законодательства, Федерального законе «Об информации, информатизации и защите информации», который увязывает право на доступ к информации только с развитием системы государственных информационных ресурсов и соответствующих информационных средств и технологий. Однако наличие развитых информационных систем государственных органов само по себе еще не гарантирует фактического доступа граждан к соответствующей информации. Необходимы, прежде всего, организационные гарантии доступа. Именно такие гарантии отсутствуют в действующем законодательстве об информатизации вообще и законодательстве об информатизации Калининградской области, в частности. При анализе регионального законодательства выявлено обилие общих и специальных нормативных актов, посвященных именно информатизации органов власти и бюджетных организаций. Однако, собственно к вопросу об обеспечении права на доступ к информации гражданина это законодательство прямого отношения не имеет.

Следующая важная проблема, выявленная при анализе Калининградского законодательства выражается в наличии неадекватного представления о содержании права на доступ к информации и его соотношении с другими политическими правами граждан. В российской Конституции выделяется пять основных политических прав граждан: свобода печати (ч.5 ст. 29), свобода союзов (ст. 30), свобода собраний (ст. 31), право на участие в управлении делами государства (ст. 32), право на обращения (ст. 33). Различные формы обеспечения этих политических прав граждан принципиально важны для развития властной демократической инфраструктуры. В Калининградском законодательстве имеется ряд гарантий этих прав. Главным образом это касается права на участие в управлении делами государства и права на обращения, которые гарантированы нормами Устава Калининградской области, областными законами о выборах и другими крупными актами конституционного законодательства области.

Собственно право на доступ информации о деятельности органов власти, хотя и тесно связано с другими политическими правами граждан, должно иметь самостоятельные правовые гарантии. Основным отличием права на информацию от других политических прав является наличие обратной информационной связи между органами власти и гражданами. Например, право на участие в управлении делами государства предусматривает информирование гражданином государства о политической воле данного гражданина (когда речь идет о выборах), право на обращение предусматривает информирование государства о какой-то социальной, бытовой или иной проблеме. Но в реализации права на доступ к информации не гражданин представляет государству информацию, а, наоборот, государство гражданину. Именно это и должны предусматривать правовые гарантии доступа граждан к информации.

Еще одна проблема Калининградского законодательства, которая во многом является определяющей — проблема бессистемности и неконкретности информационного законодательства. Дореволюционные правоведы часто называли такую ситуацию «законодательной вермишелью». В нормативных актах Калининградского законодательства присутствуют черты почти всех правовых механизмов, составляющих базу практического гарантирования права на доступ к информации. На этом основании может создаться ложное впечатление, что все гарантии реально присутствуют, эффективно действуют и нет необходимости в их переработке. Однако характерно, что отдельные группы норм о доступе встречаются в самых различных по сфере регулирования нормативных актах. Следовательно, элементы обеспечения права на доступ к информации обязаны своим появлением не целенаправленной политике в этой области, а общей правовой культуре представителей аппарата органов власти, которая не позволяет им оставаться в стороне от современных тенденций развития права. Вместе с тем, отсутствие концепции и системы регулирования в этой области делают даже существующие прогрессивные механизмы обеспечения права гражданина на доступ к информации органов власти формальными и малоэффективными.

Учет отмеченных проблем информационного законодательства Калининградской области, обобщение зарубежной практики, а также оценка общих возможностей регионального законотворчества в результате привели к необходимости ориентации регионального закона о доступе не на решение в законодательстве проблем сущности права гражданина на доступ к информации, а на подробное регулирование важнейших процедур доступа. Суть такой концептуальной установки проявилась на первом этапе работы над проектом в отказе от первоначального наименования закона как закона о праве на доступ к информации. Отражающее концепцию наименование — «О порядке предоставления информации органами государственной власти». Основу закона составляют не абстрактные нормы о том, что гражданин в принципе и при определенных условиях вправе делать, но конкретные процедуры доступа и четкие обязанности должностных лиц, позволяющие в совокупности исключить возможное саботирование закона или волокиту. Это позволило разрешить несколько принципиально значимых формальных проблем.

В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина» относится к исключительной компетенции Федерации. Между тем, непосредственная организация работы региональных органов государственной власти и местного самоуправления в значительной мере находится в компетенции субъектов Федерации. Поэтому практическая процедурная концепция регионального закона не вызывает вопросов о вмешательстве в сферу федеральной компетенции.

Далее, возможное принятие федерального закона, регулирующего право на информацию или основы реализации принципа гласности, не приведет к необходимости значительной корректировки регионального закона. Последний, будучи ориентированным на решение исключительно организационных и процедурных вопросов, даже в случае затрагивания совместной компетенции не вступит в противоречие с федеральным законом. По этой причине нормы регионального закона будут иметь долгосрочный характер и не будут сильно зависеть от изменений законодательства.

Наконец, в отличие от рамочных двухстраничных законов, нередко принимаемых в субъектах РФ для регулирования отношений в сфере информации и информатизации, данный закон не будет нуждаться в дополнительных актах, развивающих его положения. Благодаря этому, достигается задача отражения в одном акте единой, целостной системы мер обеспечения права на доступ к информации.

На основе данной концепции была установлена структура закона, в основу которой положено регулирование различных процедур обеспечения права на доступ к информации о деятельности органов власти. В зависимости от способа организации получения информации выделяется четыре вида процедур доступа.

1) Процедура опубликования официальной общественно значимой информации в средствах массовой информации. В зависимости от тематики информации регулируются процедуры опубликования: нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан; информации об основных текущих решениях органов власти и официальных событиях; ежегодных докладов органов государственной власти и местного самоуправления о результатах работы за отчетный период; информационных материалов с основными данными о структуре и порядке работы органов власти.

2) Процедура обеспечения непосредственного доступа к документам и материалам органов государственной власти и местного самоуправления, включая архивы официальной информации органов власти, библиотечные фонды официальной информации и компьютерные базы данных.

3) Процедура обеспечения доступа к заседаниям органов власти, предусматривающая предварительное уведомление общественности о проведении заседаний, меры по организации посещения, порядок ведения протоколов заседаний.

4) Процедура предоставления документов и материалов заинтересованным лицам на основании их запроса. Процедура предусматривает различные формы подачи запроса и его удовлетворения, порядок составления и рассмотрения запроса, основания отказа в предоставлении информации и иные гарантии права граждан на доступ к информации.

Разумеется, инициативы по созданию базового закона о доступе к информации не являются привилегией субъектов РФ. Уместно вспомнить, что еще в 1990 г. Верховный Совет СССР поручил двум своим постоянным комитетам подготовить и внести в Верховный Совет СССР до 1 января 1991 г. проект Закона, регулирующего право граждан на информацию. Однако данная инициатива не имела никаких результатов. Позднее в Указе Президента РФ «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» от 31 декабря 1993 г. N 2334 была снова обозначена необходимость разработки закона о праве на информацию. Следствием президентской инициативы стало внесение в 1996 г. Президентом РФ на рассмотрение Государственной Думы проекта ФЗ «О праве на информацию». Данный законопроект призван был закрепить правовые основы доступа граждан к информации. В тексте законопроекта, содержащем порядка двадцати статей, компактно были урегулированы вопросы принципов и гарантий доступа, а также подробно отражены нормы о доступе граждан к информации на основании запроса о предоставлении информации. Позднее на рассмотрение Государственной Думы по инициативе депутатов В.В. Похмелкина и С.Н. Юшенкова был вынесен аналогичный законопроект. Однако в очередной раз представленные в Думу законопроекты стали заложниками неблагоприятной политической конъюнктуры. Таким образом, период 90-х гг. не принес успеха ни одной из инициатив по установлению на федеральном уровне системы правовых основ доступа граждан к информации о деятельности органов власти.

В настоящее время в связи с актуализацией административной реформы проблема доступа к информации все больше воспринимается как conditio sine qua non . Действительно, сравнительный анализ зарубежного законодательства и правовой доктрины в этом вопросе наглядно показывает, что открытость работы органов власти для граждан является повсеместно признанным свойством современных демократий. Отсутствие отдельного закона о праве на доступ к информации заметно выделяет Россию среди других стран, подчеркивает неудачи предшествующего периода строительства демократических основ государственного властвования. Вместе с тем, в настоящее время обозначается устойчивая тенденция к закреплению на федеральном уровне системы правовых основ доступа к информации. В этом смысле в качестве «пробного камня» можно рассматривать принятие Постановления Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».

Постановлением утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Иными словами здесь раскрыта одна из процедур опосредованного доступа граждан к информации органов власти. Несмотря на то, что размещение информации о деятельности органов власти в информационных системах является при существующем в нашей стране количестве пользователей сети Интернет не самым демократичным способом обеспечения доступа, следует признать идею принятия Постановления в существующем виде весьма удачной. Это наименее затратный по объему материальных средств и задействованных организационных ресурсов способ проверки возможностей движения к открытости для центральной российской бюрократии. Очевидно, что недостатки в работе органов власти по этому Постановлению будут учтены при формировании федерального закона о доступе. Особого внимания заслуживает перечень информации, к которой должен быть обеспечен доступ. Перечисленные в Постановлении пятьдесят три пункта видов сведений являются показателем того, насколько серьезны намерения центрального руководства федеральной исполнительной власти в решении проблемы доступа к информации.

Подтверждением основательности намерений сформировать систему правовых гарантий доступа граждан к информации о деятельности органов власти является разработанный Минэкономразвития РФ проект ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Оценивая представленный проект в целом, можно отметить, что в сравнении с прежними проектами Федеральных законов о доступе данный законопроект представляет собой более основательный документ. Проект состоит из 4 глав и 26 статей. Законопроект в целом справедливо выходит за рамки буквального толкования ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. Гражданам обеспечивается доступ не только к информации, непосредственно затрагивающей их права и свободы, но вообще к любой информации, доступ к которой специально не ограничен в соответствии с законом. Базовой процедурой реализации права на доступ к информации выступает предоставление информации на основании запроса (Глава 2 «Порядок реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»). В общих положениях предусматриваются также иные способы обеспечения доступа к информации (ст. 6), раскрывается перечень информации о деятельности органов власти, обязательной для размещения в Сети, который в принципе аналогичен перечню, известному нам по Постановлению Правительства от 12 февраля 2003 г. N 98 (ст. 9 проекта). Законопроект представлен с проектами изменений и дополнений действующего российского законодательства, в том числе в Кодекс РФ об административных правонарушениях и Закон РФ «О средствах массовой информации».

Если рассматривать проект Федерального закона в критическом ключе, целесообразно выделить следующие основные моменты.

1) Также как и прежние проекты ФЗ, данный проект, если рассматривать его в целом, справедливо основан на иной концепции, нежели ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», так как законодательство о доступе базируется в большей степени на вопросах традиционного административного и конституционного права, а не законодательства об информатизации. В обратном случае необходимо было бы в законе устанавливать процедуры документирования информации, порядок включения документированной информации в состав государственных информационных ресурсов, определять порядок использования информационных ресурсов как «элемента состава имущества и объекта права собственности», что является весьма непростой задачей для закона о доступе. Представленный же проект предусматривает более оперативный и определенный режим предоставления гражданам информации. Однако при этом в тексте в одних случаях используется терминология ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (например, термин «информационные ресурсы»), в других -терминология, свойственная традиционным подотраслям административного законодательства (например, законодательства о государственной службе, о делопроизводстве).

2) Нуждается в прояснении место Закона о доступе в системе законодательства о доступе граждан к информации. В ст. 2 указывается, что правовую базу законодательства о доступе составляет Конституция, общепризнанные нормы международного права, ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», ФЗ «Об электронной цифровой подписи» и «настоящий Федеральный закон». Получается, что в системе законодательства о праве на доступ к информации органов власти собственно закон о доступе играет второстепенную роль. При этом окончательно неясно соотношение Закона с законодательством о порядке опубликования нормативных актов, о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных СМИ, законодательством о государственной тайне и иных видах информации ограниченного доступа, законодательством об архивах.

В пакете с проектом Закона о доступе имеются проекты ФЗ о внесении изменений и дополнений к ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», Закону о СМИ, Кодексу об РФ об административных правонарушениях, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В основном изменения касаются включения в эти законы в качестве субъекта, обязанного предоставлять информацию, органов местного самоуправления. Представляется, что введение в действие Закона о доступе может потребовать более значительной корректировки этих законов, а также законодательства о государственной службе, законодательства о порядке освещения деятельности органов власти и др.

В ч. 5 ст. 1 установлено, что действие закона не распространяется на отношения, возникающие в сфере получения информации о деятельности органов власти редакциями СМИ при условии, что доступ осуществляется способом, не предусмотренным настоящим Законом. Однако законодательством о СМИ не предусмотрено иных способов, которых бы не было в проекте Закона о доступе, предусмотрены лишь специальные субъекты получения информации. Видимо, данная норма сформулирована таким образом с таким расчетом, чтобы в реализации законодательства о СМИ и законодательства о доступе не возникало коллизий. Сохранена возможность использования особых процедур доступа к информации о деятельности органов власти, которые сегодня существуют в Законе о СМИ применительно к редакциям. Однако есть ли смысл в поддержке этой двойственности в доступе к информации редакций СМИ и всех остальных субъектов?

В целом складывается впечатление, что Закон о доступе регулирует отношения по остаточному принципу. Обходя все спорные моменты действующего законодательства, законопроект устанавливает регулирование лишь тех процедур доступа, которые ранее отсутствовали в принципе (процедура запроса и процедура опубликования информации в сети). Похоже на латание дыр в чахлой конструкции нашего информационного законодательства. Однако законодательство о доступе нуждается не в косметическом ремонте, а в преобразовании всей системы информационного взаимодействия граждан и государства. Представляется, что закон сможет выполнить свою цель только при его позиционировании как новых правил игры для современной российской бюрократии, новой модели демократического правления, открытого и гласного.

3) Один из корневых вопросов проблемы доступа, вопрос об условиях и порядке ограничения доступа к информации закреплен в законопроекте весьма невыразительно. Безусловно, ссылкой на другие законы в данном законопроекте можно решить проблему неопределенности состава информации ограниченного доступа. Однако в значительной степени это ссылка на несуществующее законодательство о служебной тайне, коммерческой тайне, персональных данных. Не будет ли это препятствием в обеспечении действительного доступа граждан к информации при принятии данного законопроекта?

Представляется, что Закон о доступе к информации является тем самым нормативным актом, в котором более чем уместно было бы системно решить проблему неопределенности состава и признаков информации ограниченного доступа. По крайней мере, можно развить положения Указа Президента РФ «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» от 6 марта 1997 г. N 188.

4) В ст. 6 законопроекта предусматривается восемь способов обеспечения доступа к информации. Однако в тексте проекта раскрыты лишь два из них — предоставление информации по запросу и размещение информации в общедоступных информационных сетях. Среди неурегулированных форм доступа имеются также такие, которые не имеют эквивалента в российском законодательстве и поэтому остаются неурегулированными даже по остаточному принципу регулирования данного законопроекта. Например, размещение информации в общедоступных местах, ознакомление пользователей информации с документами органов власти, доступ к заседаниям (исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления).

Опубликование информации, даже если признать уместным регулирование лишь одного направления, т.е. размещения информации в информационных системах общего пользования, достойно выделения в самостоятельную главу. Кроме того, нормы ст.ст. 8 и 9 Общих положений логично было бы рассматривать в непосредственной связи с нормами ст. 13 главы о порядке реализации права на доступ.

Целесообразно рассмотреть вопрос о замене действующего ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 года N 7-ФЗ рядом положений Закона о доступе к информации. В такой системе нормы об опубликовании информации о деятельности органов власти выглядели бы более уместно.

Недооцененным способом опубликования является подготовка и реализация официальных сборников правовых актов с аутентичными комментариями, справочников о структуре, порядке работы и результатах деятельности органов власти, тематических брошюр для правовой поддержке для населения.

К вопросу о списке информации, подлежащей размещению в общедоступных информационных системах можно сказать, что ожидаемый эффект может быть достигнут при решении как минимум следующих задач: разработки универсального и удобного интерфейса для пользователей информации, установления разумного периода обновления информации на серверах органов власти, обеспечения бесперебойной работы канала связи.

5) По поводу процедуры запроса можно обратить внимание на несколько следующих важных вопросов, которые, впрочем, можно решить в рабочем порядке.

В ч. 2 ст. 10 законопроекта указывается, что гражданин обязан в предусмотренных законодательством случаях предоставлять свои персональные данные. Но предоставление каких именно персональных данных вправе при этом требовать органы власти? Можно воспользоваться общими действующими нормами о составе персональных данных, установленных, например, ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» или в Указе Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188, либо прибегнуть к аналогии с соответствующими нормами иных отраслей законодательства (например, ст. 86 Трудового кодекса РФ), либо можно рассчитывать на скорое принятие отдельного закона о персональных данных. Однако оптимальное решение вопроса требует установления перечня персональных данных и порядка их предоставления в тексте Закона о доступе.

В ч. 3 п. 1 ст. 12 установлено, что «отсутствие указания в положениях о государственном органе и органе местного самоуправления на функцию по обеспечению пользователей (потребителей) информации информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не является ограничением права на доступ к информации». Это может быть важным моментом. Если здесь нет оговорки, целесообразно также установить норму о том, что отсутствие такого указания «не ограничивает право на доступ к информации».

В отношении ч.ч. 2 и 3 этой же статьи можно сказать, что вопрос о привлечении к обеспечению доступа к информации о деятельности органов власти организаций на конкурсной основе нуждается в особом и более подробном регулировании. Особо следует подчеркнуть, что именно в вопросе о доступе к информации непосредственность взаимодействия граждан и органов власти имеет принципиальное значение. Наличие посредников не способствует формированию традиций гласности, поэтому порядок привлечения сторонних организаций нуждается в тщательном осмыслении. Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что в данной статье некорректно говорится о возможности передачи государственными органами своих полномочий организациям. Это нонсенс в конституционно-правовой практике. Уместно говорить лишь об оказании организациями соответствующих услуг на основании договора.

В ч. 4 ст. 16 целесообразно предусмотреть возможность в самом запросе гражданину указывать приоритетность предоставления ссылки на источник опубликования информации, либо непосредственно копии запрашиваемого документа. Это значительно сократило бы количество излишних и сугубо формальных взаимных контактов.

Установленный в ст. 17 законопроекта 30-дневный срок для работы над запросом не оправдан. Как уже отмечалось при правильном составлении запроса и хорошо организованной информационной службе вряд ли можно найти требуемую за месяц, если ее нельзя найти за неделю. Значительные сроки на подготовку ответа на запрос могут способствовать лишь волоките и формированию практики оказания предпочтений в работе аппаратов органов власти

Важным для наших российских условий является вопрос о бесплатном предоставлении информации (ст. 19 проекта). В одном из первых законопроектов о доступе, разработанных Минэкономразвития РФ, была предусмотрена норма о том, что если объем требуемой информации не превышает некоторого минимума (в печатных листах или страницах), копии предоставляются бесплатно. В этом есть смысл, поскольку бесплатная отправка нескольких страниц копии документа менее обременительна для органа власти, чем ведение переписки по поводу оплаты, организация контроля оплаты предоставления информации. Кроме того, сомнительной выглядит норма о бесплатности предоставления по запросу информации, размещенной в информационных сетях общего пользования. Как указывалось, норма ст. 16 требует в этом случае от гражданина дублирующего подтверждения желательности предоставления самой копии, а не указания ссылки, что может быть настоящим испытанием для запрашивающего информацию. Еще вопрос: в случае, если документ, размещенный в информационных системах будет составлять несколько десятков страниц, чем обосновать бесплатность его предоставления по запросу?

6) В заключение следует сказать несколько слов об основных гарантиях реальности исполнения закона о доступе. Насколько сейчас можно судить, вероятность принятия данного закона велика. Не хочется думать, что такая вероятность связана только с текущими выборами. Вопрос о доступе к информации слишком важен для формирования демократических устоев в России, чтобы послужить разменной монетой в очередной период предвыборной агитации.

Как показывает практика, наиболее надежной гарантией реализации законов у нас является наличие так называемой «политической воли». Если данный закон будет иметь соответствующую поддержку, на первом этапе этого может быть достаточно. Однако проблема политической воли в том, что она изменчива и непостоянна. Поэтому в качестве гарантии реализации закона можно избрать по крайней мере один из двух основных вариантов. (А) Позиционирование Закона о доступе как центрального момента текущей административной реформы, что весьма недалеко от истины, позволит сохранить позитивную политическую волю в этом вопросе на долгое время. (Б) Создание независимого публичного органа с широкими контрольными полномочиями и гарантированным финансированием, который был бы составлен из авторитетных специалистов, также может способствовать поддержке актуальности проблемы доступа для формирования традиции гласности деятельности органов власти в нашей стране.