Право экологической экспертиз

Статья 19. Права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в статью 19 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2005 г.

Статья 19. Права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ в пункт 1 статьи 19 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2007 г.

1. Граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право:

выдвигать предложения о проведении в соответствии с настоящим Федеральным законом общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;

направлять в письменной форме федеральному органу исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

получать от федерального органа исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения;

осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству Российской Федерации.

2. При подготовке заключения государственной экологической экспертизы экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение.

См. комментарии к статье 19 настоящего Федерального закона

Право экологической экспертиз

В последнее время во всем цивилизованном мире все больше внимания уделяется вопросам эффективности экологического контроля и управления, где важное место занимает соблюдение природоохранных норм и правил на всех стадиях реализации того или иного проекта. Не вызывает сомнений, что основные принципы деятельности, базовые технические и технологические решения нужно выбирать и принимать еще на стадии подготовки предпроектной и проектной документации. Именно на этой стадии важно оценить будущее воздействие намечаемой деятельности на окружающую природную среду и заложить условия максимального снижения отрицательных аспектов этого воздействия.

Для реализации этой идеи в конце 1995 г. в Российской Федерации вступил в силу закон «Об экологической экспертизе», где определяется, что экологическая экспертиза -это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Основные принципы проведения экологической экспертизы:

  • — презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
  • — обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
  • — комплексность оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду;
  • — независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий;
  • — научная обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы;
  • — гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения;
  • — ответственность участников экологической экспертизы за ее качество.
  • В настоящее время в России государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы является Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и его территориальные органы, имеющие исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы.

    По инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также органов местного самоуправления может проводиться общественная экологическая экспертиза. Возможность проведения такой экспертизы должна быть зафиксирована в Уставе инициатора экспертизы.

    Цели экологической экспертизы:

  • — определение соответствия намечаемой деятельности требованиям, установленным нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ по вопросам охраны окружающей природной среды;
  • — определение полноты выявления масштабов прогнозируемого воздействия на окружающую среду в результате осуществления намечаемой деятельности;
  • — определение экологической обоснованности и допустимости реализации намечаемой деятельности;
  • — обеспечение достаточности предусмотренных мер экологической безопасности и сохранению природного потенциала.
  • Объекты экологической экспертизы . К объектам обязательной экологической экспертизы федерального уровня относятся:

  • — проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным для окружающей среды последствиям;
  • — проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду;
  • — проекты генеральных планов развития территорий, проекты создания свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
  • — проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в т.ч. промышленности;
  • — проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Россия, и федеральных инвестиционных программ;
  • — обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду;
  • — технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности, независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности;
  • — документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства; проекты международных договоров и др.
  • Порядок и процедура проведения экологической экспертизы. После представления материалов на государственную экологическую экспертизу при соответствии этих материалов требованиям ст.14 Федерального закона «Об экологической экспертизе» и «Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 698, заказчику экологической экспертизы предоставляется смета расходов и выставляется счет на оплату всех работ, связанных с проведением государственной экологической экспертизы. Расчет стоимости экспертизы включает в себя оплату работы внештатных экспертов и командировочные расходы (в случае необходимости выезда на место реализации намечаемой деятельности).

    Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее чем через 30 дней после получения документа, подтверждающего ее оплату. Срок проведения определяется в зависимости от сложности объекта, экологической опасности намечаемой деятельности, природных особенностей территории, экологической ситуации в районе намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Продолжительность проведения экспертизы для сложных объектов не должна превышать 6 месяцев.

    Для проведения государственной экологической экспертизы создается экспертная комиссия, руководитель и члены которой являются высококвалифицированными специалистами по предоставленным на рассмотрение вопросам, относящимся к компетенции государственных природоохранных органов. Эксперты государственной экологической экспертизы не могут быть представителями заказчика или разработчика рассматриваемых материалов, а также гражданами, состоящими в трудовых или иных договорных отношениях с заказчиком или разработчиком.

    В случаях, когда при проведении государственной экологической экспертизы федерального уровня затрагиваются интересы субъектов РФ, в состав экспертной комиссии включаются эксперты по представлениям соответствующих территориальных органов Госкомэкологии России. Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экспертизу, также имеют право участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в обсуждении.

    В процессе работы экспертной комиссии проводится организационное заседание, на котором заслушивается доклад разработчиков представленных на экспертизу материалов, определяются основные направления работы экспертов и экспертных групп, утверждается календарный план работы экспертной комиссии. В дальнейшем, на основании работы с представленными на экспертизу материалами, подготавливаются индивидуальные экспертные заключения, которые обсуждаются экспертами на заседаниях групп, после чего формируются в групповые заключения. Руководитель экспертной комиссии и ее ответственный секретарь, как правило, — штатный сотрудник Госкомэкологии России, на основании групповых заключений готовят проект сводного заключения. Все заседания экспертной комиссии оформляются протоколами, которые подписываются руководителем и ответственным секретарем. При необходимости в ходе работы экспертной комиссии организуется выезд группы на место предполагаемой реализации объекта экспертизы.

    Результатом работы экспертной комиссии государственной экологической экспертизы является сводное заключение, содержащее следующие основные разделы: перечень и краткое содержание представленных на экспертизу материалов, замечания и предложения, основанные на анализе и экспертной оценке представленных материалов, а также выводы и рекомендации экспертной комиссии о допустимости (недопустимости) воздействия на окружающую природную среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта экспертизы.

    Заключение государственной экологической экспертизы может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение — одно из обязательных условий финансирования и реализации объекта экспертизы. Оно имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

    Заключение государственной экологической экспертизы должно быть одобрено квалифицированным большинством (не менее двух третей) списочного состава экспертной комиссии и подписано всеми ее членами. В случае несогласия отдельных экспертов с выводами сводного заключения готовят «особое мнение», которое в виде краткой записки прикладывается к сводному заключению и является его неотъемлемой частью.

    Заключение приобретает статус Заключения государственной экологической экспертизы только после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Заключение утрачивает юридическую силу при внесении изменений в проектную и иную документацию после получения положительного решения, а также при реализации объекта экспертизы с отклонениями от документации, прошедшей экспертизу. Заключение государственной экологической экспертизы может быть оспорено только в судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.

    В заключение нужно отметить, что оценка риска возникновения неблагоприятных экологических последствий от реализации намечаемой деятельности, поиск компромиссных решений на стадии, когда объект еще не реализован, гораздо более эффективны, чем действия в неблагоприятных ситуациях, уже сложившихся из-за неправильно принятых решений. Поэтому реализация в нашей стране закона «Об экологической экспертизе» является важным шагом к улучшению экологической обстановки в России.
    Л.Б.Шагарова,
    ведущий специалист Госкомэкологии России .

    Общественная экологическая экспертиза

    Общественная экологическая экспертиза является одним из важнейших способов участия общественности в механизме принятия экологически значимых решений. Являясь разновидностью экологической экспертизы, она организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями и объединениями, основным направлением деятельности которых (по их уставу) является охрана окружающей среды и проведение общественной экологической экспертизы.

    Объектами общественной экологической экспертизы являются те же объекты, что и государственной, за исключением тех, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну. Граждане и общественные объединения вправе получать от уполномоченных государственных органов, проводящих экспертизу конкретных объектов, информацию о результатах ее проведения.

    Несмотря на ограниченность возможностей общественной экологической экспертизы, она является почти единственным механизмом общественного контроля за ходом государственной экологической экспертизы. Назрела и необходимость постановки вопроса о закреплении права экспертов на доступ к документации под их персональную ответственность за сохранение конфиденциальности.

    Как нам кажется, подобный подход был бы уместен и в случае, когда объект экспертизы содержит сведения, отнесенные к государственной тайне. Известен прецедент, имевший место еще до принятия Закона об экологической экспертизе, когда группа экспертов с необходимой формой допуска проводила общественную экспертизу закрытого объекта [1] .

    В настоящий момент общественная экологическая экспертиза тех же объектов, что и государственная, может проводиться до, либо одновременно с государственной экологической экспертизой.

    Можно выделить два условия проведения общественной экологической экспертизы.

    Во-первых, необходима регистрация в установленном порядке заявления о ее проведении. Для этого необходимо написать заявление, указав наименование общественной организации, юридический адрес и адрес местонахождения, характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии, сведения об объекте общественной экологической экспертизы и сроке се проведения. Данное заявление должно быть зарегистрировано в семидневный срок.

    Во-вторых, необходимо указание в уставе этих общественных объединений в качестве основного вида деятельности охрану окружающей среды и проведение общественной экологической экспертизы.

    Общественные экологические объединения, проводящие общественную экологическую экспертизу, имеют право: получать от заказчика предусмотренную законом документацию, подлежащую экологической экспертизе; знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы; участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы; обращаться к Правительству РФ, органам исполнительной власти субъекта РФ по вопросам приостановки хозяйственной деятельности предприятия, в прокуратуру по фактам нарушения требований экологической безопасности, в организации строящихся объектов и действующих производств с целью выявления возможной экологической опасности, в природоохранные организации.

    В качестве примера реализации данных правомочий можно привести следующие общественные экологические экспертизы.

    Во-первых, это экспертизы, проводимые при поддержке общественной организации ЭКОЛАЙН – проекта завода по переработке гептила (Сергиев Посад), проекта рекультивации карьера в п. Коренево (Люберецкий район), плана застройки микрорайона «Д» Троицка и др. Во-вторых, Российским экологическим союзом в 2002 г. была проведена общественная экологическая экспертиза проектов «Северной нефти» по обустройству Черпаюского и Хасырейского месторождений вала Гамбурцева. В данном случае экспертная комиссия пришла к выводу о том, что по объему и содержанию проекты соответствуют требованиям экологического законодательства [2] .

    Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, но, независимо от такого признания может публиковаться в средствах массовой информации. Данное заключение обязательно направляется федеральному органу исполнительной власти и органу исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.

    Финансирование общественной экологической экспертизы осуществляется за счет собственных средств общественных объединений, организующих и проводящих эту экспертизу. Источниками необходимых средств могут стать общественные экологические фонды, добровольные пожертвования, гранты благотворительных организаций, а также средства, выделяемые по решению соответствующих органов местного самоуправления.

  • [1] См.: Хотулева М. В. Как организовать общественную экологическую экспертизу. Рекомендации для общественных организаций. М.: Эколайн, 1996. С. 18.
  • [2] См.: Зеленый Мир. 2002. № 13–14. С. 2.
  • Общественная экологическая экспертиза — это эффективный инструмент, позволяющий установить диалог между мнением населения, общественными интересами и формальными процедурами государственного аппарата

    Общая характеристика общественной экологической экспертизы

    Согласно ст. 20 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «Об экологической экспертизе» общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций, а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

    Исходя из данного определения, можно выделить инициаторов данного вида экологической экспертизы:

    1. органы местного самоуправления;
    2. граждане;
    3. общественные организации (объединения).
    4. Проводить общественную экологическую экспертизу вправе каждая общественная организация (объединение), которая занимается вопросами охраны природной среды и зарегистрирована в установленном порядке.

      Законодатель наделяет граждан и местные органы власти правом стать инициатором общественной экологической экспертизы, но принимать окончательное решения об ее проведении может только общественная организация.

      И государственная, и общественная экспертизы могут проводиться в отношении одних и тех же объектов, за исключением тех, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну

      По временному критерию общественная экспертиза проводится одновременно с государственной или до нее. Так как целесообразнее ознакомиться с выводами общественной экологической экспертизы до подписания и утверждения заключения государственной.

      Права общественных организаций

      Для получения достоверного и полного заключения по экологической экспертизе законодатель наделил общественные организации специальными правами:

    5. в необходимом объеме, предусмотренном в законодательстве, получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе;
    6. изучать нормативно-техническую документацию, устанавливающую требования к проведению государственной экологической экспертизы;
    7. принимать участие как наблюдатели или через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, а также при обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.
    8. Условия для проведения общественной экологической экспертизы

      Относительно условий проведения общественной экологической экспертизы в законодательстве можно найти противоречия. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» устанавливает, что общественная экологическая экспертиза может быть проведена при условии государственной регистрации заявления общественных организаций органом местного самоуправления. Однако, при прочтении данного положения вспоминается ст. 30 Конституции России, которая гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Получается, что при наличии в уставе общественной организации пункта о проведение общественной экологической экспертизы, организация имеет право организовать ее без дополнительного согласования.

      Тем не менее, Федеральный закон «Об экологической экспертизе» предусматривает то, что орган местного самоуправления в течение 7 дней со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать либо отказать в данной процедуре. Если по истечении предусмотренного срока в принятии заявления не было отказано, то оно считается зарегистрированным.

      Заявление должно включать следующую информацию:

      • наименование организации,
      • юридический адрес,
      • характер предусмотренной уставом деятельности,
      • состав экспертной комиссии,
      • информацию об объекте общественной экологической экспертизы,
      • сроки ее проведения.
      • Общественная организация перед проведением общественной экологической экспертизы должна оповестить население о начале и после составления заключения о результатах ее проведения.

        Основания для отказа в государственной регистрации заявления об инициации общественной экологической экспертизы

        Ст. 24 Федерального закона «Об экологической экспертизе» приводит исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы:

      • — в отношении данного объекта уже 2 раза проводилась общественная экологическая экспертиза;
      • — заявление о проведении общественной экологической экспертизы подано касательно объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну;
      • — общественная организация не зарегистрирована в установленном порядке,
      • — устав общественной организации не предусматривает проведение общественной экологической экспертизы;
      • — содержание заявления не соответствует требованиям законодательства.
      • Различия государственной и общественной экологических экспертиз

      • Общественная экспертиза по своей природе инициативная и добровольная, а государственная — обязательная.
      • Заключение государственной экологической экспертизы по определению обладает юридической силой. А заключение общественной экологической экспертизы приобретает ее только после утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

    Заключение общественной экологической экспертизы направляется:

  • специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, осуществляющим государственную экологическую экспертизу,
  • заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе,
  • органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, — органам местного самоуправления
  • другим заинтересованным лицам.
  • Также оно может быть также опубликовано в средствах массовой информации.

    Если общественные объединения и местное население будут не согласны с выводами государственной экологической экспертизы, нарушающими их экологические права и законные интересы, они вправе обратиться в суд.

    Экологическая экспертиза

    1. Понятие и предмет, виды, объекты экологической экспертизы

    Понятие экологическое экспертизы. Предмет экологической экспертизы.

    Экологическую экспертизу можно рассматривать как «превентивный контроль», то есть процедуру, предотвращающую инвестирование и реализацию заведомо вредных для окружающей среды проектов.

    Определение понятию «экологическая экспертиза» дается в статье 1 Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

    Экологическая экспертиза — установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

    На рис.1 схематично представлен предмет экологической экспертизы как установления соответствия между проектом намечаемой деятельности(1) в связи с реализацией объекта экспертизы и экологическими требованиями(2), установленными законодательством или техническими регламентами. Экспертиза проводится с целью предотвращения негативного воздействия намечаемой деятельности (в случае ее реализации) на окружающую среду. Оговорка «в связи с реализацией объекта экспертизы» не случайна, так как не всякая намечаемая хозяйственная и иная деятельность является объектом экологической экспертизы (что, по мнению автора, нарушает принцип презумпции экологической опасности).

    В действующей редакции, вступившей в силу с 01 января 2007 года, понятие «экологическая экспертиза» охватывает более узкий предмет. Ранее (до 01.01.2007) экспертизе подлежала «намечаемая хозяйственная и иная деятельность», помимо соответствия экологическим требованиям устанавливалась также допустимость данной деятельности, экологические требования не ограничивались требованиями, закрепленными в законодательстве и технических регламентах (соответственно, эксперт мог ссылаться также и на данные научных исследований). Кроме того, прежняя редакция в качестве цели экологической экспертизы рассматривала не только предотвращение негативного воздействия на окружающую среду, но и связанных с таким воздействия социальных, экономических и иных последствий. Таким образом, можно заключить, что в предыдущей редакции понятие «экологическая экспертизы» в большей степени соответствовало принципу презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности и принципу научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды.

    Виды экологической экспертизы.

    В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» предусмотрено проведение экологической экспертизы двух видов:

    Различают экологическую экспертизу федерального и регионального уровней в зависимости от объектов экологической экспертизы. Объекты экологической экспертизы федерального уровня определены в статье 11 названного Федерального закона, а регионального уровня — в статье 12.

    Государственная экологическая экспертиза федерального уровня проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (в настоящий момент такие полномочия есть у Федеральной службы по экологического, технологическому и атомному надзору — Ростехнадзор России).

    Государственная экологическая экспертиза регионального уровня проводится уполномоченными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

    Рис. 2. Виды экологической экспертизы.

    Объекты экологической экспертизы.

    Как уже отмечалось выше, объекты экологической экспертизы указаны в статьях 11, 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе». После внесения изменений в указанный Закон, с 01 января 2007 года количество объектов экологической экспертизы существенно сократилось, причем перечни объектов стали исчерпывающими, то есть не предполагают возможность их расширительного толкования. В действовавшей ранее редакции перечни объектов экспертизы не только были значительно шире, но и носили открытый характер, так как содержали формулировки: «иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации». Таким образом, значимость института экологической экспертизы значительно уменьшилась.

    Объекты экологической экспертизы федерального уровня (статья 11) включают:

  • проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;
  • проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
  • проекты соглашений о разделе продукции;
  • материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов) и законодательством в области использования атомной энергии федеральными органами исполнительной власти;
  • проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;
  • материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;
  • объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральном законе от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»;
  • проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;
  • проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I — V класса опасности.
  • Объекты экологической экспертизы регионального уровня (статья 12) включают:

  • проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
  • проекты целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
  • материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов);
  • материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения;
  • проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, за исключением проектной документации объектов, являющихся объектами экологической экспертизы федерального уровня, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
  • Таким образом, объекты экологической экспертизы, в основном, связаны с экспертизой отдельных правовых актов (нормативно-технических и инструктивно-методических документов, целевых программ), с обеспечением экологической безопасности (техническая документация на новые технику, технологию, вещества — например, наноматериалы, обоснование некоторых лицензий, проекты размещения и обезвреживания отходов), с особо охраняемыми природными территориями, зонами экологического бедствия, а также с некоторыми видами природных ресурсов (расположенными на континентальном шельфе, соглашения о разделе продукции — могут заключаться при получении лицензии на недропользование).

    2. Порядок государственной экологической экспертизы

    Порядок государственной экологической экспертизы закреплен в Главе III Федерального закона «Об экологической экспертизе» (порядок ее проведения — статья 14, положения, касающиеся экспертной комиссии, экспертов и заключения государственной экологической экспертизы — в статьях 15-18), а также в целом ряде подзаконных правовых актов:

  • Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. №698;
  • приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 октября 2008 г. №283 «Об утверждении Административного регламента по исполнению федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня».
  • приказ Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 22 апреля 1998 г. N 238 «Об утверждении положения о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы документации».
  • Порядок проведения государственной экологической экспертизы в общем виде включает в себя следующие этапы:

    1. Заказчик экологической экспертизы направляет в уполномоченный орган материалы. Для этого заказчик направляет сопроводительное письмо (письменное обращение) с приложением необходимых материалов в уполномоченный орган. Документация, являющаяся объектом экологической экспертизы, представляется в 2-х экземплярах.

    Заказчик экологической экспертизы — физическое или юридическое лицо, орган государственной власти, в интересах которого оформляется документация, являющаяся объектом экологической экспертизы. Уполномоченный орган — федеральный орган исполнительной власти или орган государственной власти субъекта РФ, наделенный полномочиями по организации и проведению государственной экологической экспертизы (соответственно — федерального или регионального уровня).

    Представляемые на экологическую материалы включают:

  • документацию, подлежащую государственной экологической экспертизе;
  • материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;
  • положительные заключения и (или) документы согласований органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления, получаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке;
  • заключения федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;
  • материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.
  • Для отдельных объектов экологической экспертизы (проектная документация для объектов на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также для некоторых объектов на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, для олимпийских объектов в Сочи) установлены особенности состава представляемых на экспертизу материалов.

    2. В случае, если представленные материалы являются неполными, заказчику направляется письмо о некомплектности представленных материалов. В письме о некомплектности должен быть исчерпывающий перечень недостающих материалов, которые необходимо представить, а также указаны сроки, в которые необходимо исполнить данное требование. Если в 30-дневный срок дополнительные материалы не представлены, то заказчику возвращаются его материалы без проведения экологической экспертизы.

    3. При комплектности материалов заказчику направляется извещение о необходимости оплаты проведения государственной экологической экспертизы, смета, счет, сообщается срок проведения экспертизы.

    Срок государственной экологической экспертизы составляет:

    — для простых объектов государственной экологической экспертизы — до 30 дней;

    — для объектов государственной экологической экспертизы средней сложности — до 60 дней;

    — для сложных объектов государственной экологической экспертизы — от 60 до 120 дней.

    4. После получения оплаты уполномоченный орган:

  • подготавливает предложения по кандидатурам руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии, а также срокам проведения государственной экологической экспертизы;
  • с участием руководителя экспертной комиссии подготавливает предложения по составу экспертной комиссии и разрабатывает задание на проведение государственной экологической экспертизы;
  • подготавливает проект приказа об организации и проведении государственной экологической экспертизы.
  • 5. Издается приказ об организации и проведении государственной экологической экспертизы.

    В приказе указываются:

  • cостав экспертной комиссии (руководитель, ответственный секретарь и члены экспертной комиссии);
  • сроки;
  • задание на проведение государственной экологической экспертизы.
  • 6. Проводится организационное заседание экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.

    С экспертами подписываются индивидуальные договоры на возмездное оказание работ (услуг) с руководителем экспертной комиссии и всеми членами экспертной комиссии. Экспертам выдаются индивидуальные задания, утвержденные руководителем комиссии, и документация, подлежащая экспертизе.

    Ответственный секретарь согласовывает с руководителем и членами экспертной комиссии проект календарного плана работы экспертной комиссии.

    7. Подготавливаются индивидуальные и групповые заключения экспертов, проводятся заседания экспертной комиссии, на которых обсуждается проект сводного заключения. Руководитель экспертной комиссии подготавливает проект сводного заключения.

    8. Заключительное заседание экспертной комиссии и подписание сводного заключения (заключения государственной экологической экспертизе).

    Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 18 Федерального закона «Об экологической экспертизе»).

    Схематично основные функции заказчика, уполномоченного органа и экспертной комиссии изображены на рис. 3.

    Рис. 3. Схема проведения государственной экологической экспертизы.

    Заключение государственной экологической экспертизы:

  • может быть положительным (представленная на экспертизу документация соответствует экологическим требованиям, содержащимся в законодательстве и технических регламентах) или отрицательным (НЕ соответствует экологическим требованиям);
  • должно быть одобрено не менее чем 2/3 состава экспертной комиссии;
  • утверждается федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
  • теряет юридическую силу в случае:
    • доработки объекта государственной экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;
    • изменения условий природопользования федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды;
    • реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;
    • истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;
    • внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.
    • 3. Права и обязанности экспертов экологической экспертизы

      Правовой статус экспертов экспертной комиссии государственной экологической экспертизы закреплен в статье 16 Федерального закона «Об экологической экспертизе».

      Эксперт государственной экологической экспертизы — специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный в установленном порядке к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии.

      Правовые гарантии независимости эксперта государственной экологической экспертизы содержатся в части 2 статьи 16 Федерального закона «Об экологической экспертизе» и сводятся к тому, что экспертом не может быть лицо, каким-либо образом связанное с заказчиком или разработчиком документации, подлежащей экологической экспертизе.

    • заявлять федеральному органу государственной власти в области экологической экспертизы или органам государственной власти субъектов Российской Федерации о необходимости представления заказчиком на государственную экологическую экспертизу дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объектов государственной экологической экспертизы;
    • формулировать особое мнение по объекту государственной экологической экспертизы, которое прилагается к заключению государственной экологической экспертизы.
    • Обязанности эксперта:

      • осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники, определять их соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации в области охраны окружающей среды, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, нормативно-техническим документам и предоставлять заключения по таким материалам;
      • соблюдать требования законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе и законодательства субъектов Российской Федерации об экологической экспертизе;
      • соблюдать установленные федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы порядок и сроки осуществления государственной экологической экспертизы;
      • обеспечивать объективность и обоснованность выводов своего заключения по объекту экологической экспертизы;
      • участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет при проведении государственной экологической экспертизы заключения общественной экологической экспертизы, а также поступившие от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан аргументированные предложения по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;
      • обеспечивать сохранность материалов и конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу.
      • 4. Общественная экологическая экспертиза

        Общественная экологическая экспертиза — одна из форм участия граждан, общественных объединений в принятии экологически значимых решений, в экологическом управлении.

        С инициативой проведения общественной экологической экспертизы могут выступать (субъекты инициативы проведения общественной экологической экспертизы):

      • общественные организации (объединения);
      • органы местного самоуправления.
      • Общественную экологическую экспертизу могут проводить (субъекты организации и проведения общественной экологической экспертизы): общественные организации (объединения), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

        Объекты общественной экологической экспертизы: те же, что и государственной экологической экспертизы. Иными словами, нельзя провести общественную экологическую экспертизу документации, которая не подлежит обязательной государственной экологической экспертизе.

        Сроки проведения общественной экологической экспертизы: общественная экологическая экспертиза проводится до или одновременно с государственной экологической экспертизой. На практике проведение общественной экспертизы до государственной мало вероятно в связи с тем, что общественности, как правило, о намечаемой деятельности становится известно в связи с проведением государственной экспертизы.

        Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

        При проведении государственной экологической экспертизы заключение общественной экологической экспертизы учитывается в случае, если общественная экологическая экспертиза была проведена в отношении того же объекта до дня окончания срока проведения государственной экологической экспертизы.

        Заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.

        Журнал «Право и безопасность»

        Номер — 2 (15), Май 2005 г.

        Экологическое право и государственная экологическая политика на современном этапе социально-экономического развития России

        Дупак В.Я., председатель комитета Московской областной Думы по вопросам землепользования, природных ресурсов и экологии, Игнатова М.В., член комитета Московской областной Думы по вопросам землепользования, природных ресурсов и экологии

        Основополагающие положения экологического права

        Экологическое право является специфической отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере общества и природы.

        Становление экологического права в Советском Союзе, России запоздало относительно экономически развитых стран, но это обстоятельство позволяет при развитии права учесть опыт предшественников.

        Основой становления и развития экологического права является Конституция РФ, которая впервые в российской государственности установила ряд принципиально новых положений, предопределяющих формирование правовой системы. Конституция (ст. 1, 2, 7) определила Российскую Федерацию как демократическое правовое социальное государство, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, являются обязанностью государства и направлением его политики.

        К числу важнейших прав и свобод человека и гражданина отнесено право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями (ст. 46). Каждый имеет право на охрану здоровья (ст. 41).

        При этом каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

        В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41).

        Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9).

        Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, общественной безопасности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

        В развитие основополагающих положений, закрепленных Конституцией РФ, в первые годы государственности России был принят пакет законов, формирующих экологическое право. При этом в значительной степени была сохранена система советского права, где выделялись отдельные отрасли права по предмету правового регулирования, а не по функциям права и где по существу не нашлось места для экологического (природоохранного) права в его чистом виде. В эколого-правовой структуре советского права превалировали природоресурсные отрасли права (земельное, горное, водное, лесное право), где в рамках регулируемых ими отношений выявлялись эколого-правовые функции.

        Природоохранное право регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы в комплексе ее связи. Следовательно, природоохранное законодательство, основанное на комплексном и/или интегрированном подходе, направленном на охрану окружающей среды в целом и на экологическое благополучие человека при гармонизации его экономических и экологических интересов, выполняет (или должно выполнять) головные функции, определяя нормы и требования природоресурсного законодательства.

        Таким природоохранным законом, регулирующим взаимоотношения общества и природы, являлся Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), который был призван в комплексе с мерами правового, организационного, экономического и воспитательного воздействия способствовать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности на всей территории Российской Федерации с целью сохранения природных богатств, естественной среды обитания, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, оздоровления и улучшения качества окружающей человека среды в интересах настоящего и будущего поколений людей, обеспечения реальных гарантий прав человека на здоровую и благоприятную для жизни и здоровья среду обитания. Приоритетным принципом охраны окружающей среды было определено — охрана жизни и здоровья человека, обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения при сочетании экологических и экономических интересов общества.

        Закон определял государственную экологическую политику и устанавливал обязанность исполнительных органов власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления осуществлять реализацию этой политики, планировать охрану окружающей среды, на основе оценки состояния окружающей среды и природных ресурсов разрабатывать экологические программы и обеспечивать их реализацию с использованием финансовых и материально-технических ресурсов. Среди прочих инструментов реализации экологической политики был определен экономический механизм охраны окружающей среды, устанавливающий, в частности, источники финансирования экологических программ, плату за использование природных ресурсов и негативное воздействие на окружающую среду; предоставление юридическим и физическим лицам налоговых, кредитных и других льгот при внедрении ими ресурсо- и энергосберегающих технологий, осуществлении иных природоохранных мероприятий; возмещение вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека. Плата за пользование природными ресурсами предусматривала плату за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

        Особо следует отметить введение платы за негативное воздействие на окружающую среду как компенсации хозяйствующими субъектами объективно неизбежного причинения вреда природе. Эти экологические платежи направлялись в единую систему внебюджетных государственных экологических фондов. Средства фондов были предназначены для использования строго по целевому назначению — на природоохранную деятельность. Экологические платежи должны были быть стимулом для хозяйствующих субъектов экологизировать производство.

        Закон также определял полномочия граждан и общественных организаций в сфере охраны окружающей среды, в том числе по осуществлению общественного экологического контроля; государственные гарантии прав граждан. Основные нормы закона 1991 г. получили подтверждение в Конституции РФ, принятой народом России в 1993 г.

        При известных недостатках в целом закон 1991 г. был прогрессивным, определял государственную экологическую политику в период формирования новой социально-экономической системы и становления России как правового демократического государства, положил начало развитию экологического права, в том числе его природоресурсной отрасли.

        Трансформация экологической политики и экологического права

        К общим недостаткам природоохранного законодательства можно отнести избыточность декларативности и отсылочных норм в ущерб их конкретизации в самом законодательном акте по предмету регулирования, отсутствие целевых показателей. В подавляющем большинстве случаев отсылочные нормы адресованы к отсутствующим на момент вступления в силу законодательного акта федеральным законам или нормативным правовым актам органов исполнительной власти, что в лучшем случае снижает действенность самого законодательного акта.

        При этом следует отметить, что наделение органов исполнительной власти полномочиями регулировать правовые нормы процессуального характера, как то: порядка осуществления той или иной деятельности или предоставления тех или иных полномочий субъектам правоотношений, противоречит конституционному принципу разделения властей, ибо задачей исполнительной власти является обеспечение исполнения правовых норм, а не их установление.

        Изобилие отсылочных норм к нормативным правовым актам, подлежащим разработке и изданию, отсутствие правового регулирования по ряду вопросов обеспечения экологических прав, охраны окружающей среды и природопользования, как, например, прав граждан и общественных организаций на участие в формировании государственной экологической политики и осуществление экологического контроля; правового регулирования экологического страхования, экологической сертификации, экологического предпринимательства и стимулирования экологизации производств; неопределенность отдельных правовых норм свидетельствует об отсутствии системного и комплексного подхода к развитию экологического права, недостаточности паритетного взаимодействия законодательной и исполнительной властей на стадии разработки проектов законодательных актов.

        Примером подобного законотворчества является Федеральный закон от 10.01.02 № 7- ФЗ «Об охране окружающей среды», в котором на 84 статьи приходится более 40 отсылочных норм. В законе изобилуют не конкретизированные положения и определения, не получившие в последующем необходимую конкретизацию и правовое оформление (наилучшая существующая технология, методы экономического регулирования, экологическое страхование, экологическая сертификация, экологический аудит, плата за негативное воздействие на окружающую среду, нормативы качества окружающей среды, ряд нормативов допустимого воздействия на окружающую среду и др.).

        Недостатки все еще находящегося в стадии становления экологического права не могут служить оправданием его несоблюдения как органами исполнительной власти всех уровней, так и другими субъектами права.

        Незаконные решения и действия, а равно бездействие участников правоотношений только усугубляют сложную экологическую обстановку, приводят к хищническому использованию природных ресурсов в интересах узкого круга субъектов права. При этом игнорируются экологические и экономические интересы населения, что приводит к усилению социальной напряженности.

        Одной из причин нарушения экологического права является слабость и не- эффективность государственного экологического контроля и органов надзора за соблюдением законодательства. Латентность экологических преступлений достигает 99%. Положение еще больше ухудшилось в последние годы в связи с перманентной реорганизацией федеральных органов управления и контроля в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Декларированная в начальный период становления российской государственности приоритетность экологического благополучия населения, охраны окружающей среды и рационального природопользования постепенно отошла на задний план. Произошла трансформация государственной экологической политики. Экологические программы финансировались по остаточному принципу. По существу, свернута деятельность государства по воспроизводству природных ресурсов. Если ранее средства, согласно законодательству предназначенные для решения экологических задач, охраны и воспроизводства различных природных ресурсов, в значительной степени использовались не по целевому назначению, то в последнее время вообще упразднена система природоохранных фондов. В то же время объемы финансирования, выделяемые из бюджетов всех уровней для решения природоохранных задач, как в абсолютном, так и в относительном значении постоянно уменьшаются. Так, расходы на охрану окружающей среды в федеральном бюджете на 2004 г. предусматривались в объеме 4212,5 млн руб., что составляет 0,2% всех расходов федерального бюджета. В проекте федерального бюджета на 2005 г. предусматривается выделить 4260,8 млн руб., т.е 0,1% всех расходов федерального бюджета.

        Большинство технических проектов и программ, принимаемых на федеральном и региональном уровнях, а тем более локальных проектов юридических и физических лиц реализуется с нарушением природоохранного законодательства, без проведения экологической экспертизы и ее положительных заключений, да и деятельность органов по проведению экологической экспертизы парализована.

        Экологическая ситуация в России вызывает серьезную озабоченность общественных организаций России, общественных и межправительственных организаций за рубежом. Состояние дел в сфере экологии и природопользования угрожает национальной безопасности. Дальнейшая трансформация экологической политики приведет к необратимым последствиям — к истощению природных ресурсов России, являющихся естественной основой социально-экономического развития и благополучия общества, деградации среды обитания, повышению заболеваемости и сокращению продолжительности жизни человека. По литературным источникам, ежегодная смертность по экологическим причинам в России составляет от 240 до 320 тыс. человек. Только от загрязнения атмосферного воздуха взвешенными веществами ежегодно умирает более 21 тыс. человек. По мнению экспертов ЮНЕСКО и ВОЗ, «выживаемость русских достигла критической отметки». По результатам исследований этих организаций динамики уровня жизни и так называемой «жизнеспособности народов» в зависимости от социально-экономических и экологических условий «жизнеспособность народа» России в середине 90-х годов ХХ в. оценивалась в 1,4 балла, что характерно для отсталых стран третьего мира. Этот показатель означает, что население страны все более восприимчиво к инфекциям и болезням, для него характерно возрастание уровня нетрудоспособности, снижение личной и творческой индивидуальности.

        Можно не принимать методику оценки, не соглашаться с полученными результатами, но не воспринимать эту оценку в качестве сигнала бедствия было бы нерационально.

        Показательным явилось обсуждение вопроса о присоединении России к Киотскому протоколу. Противники подписания Киотского протокола обосновывали свою позицию тем, что ужесточение требований к выбросам парниковых газов приведет к невозможности решения задач по удвоению внутреннего валового продукта (ВВП). Получается, что удвоение ВВП возможно только за счет экстенсивного развития производства с применением ресурсо- и энергоемких устаревших технологий. Вне зависимости от того, повлияют ли парниковые газы на изменение климата Земли или не повлияют, ограничение выбросов этих газов является стимулом модернизации производств, что кроме увеличения производительности труда и объема производства принесет существенную экологическую пользу.

        Трансформация государственной политики получила свое отражение в законодательных актах последнего времени. Федеральным законом от 22.08.04 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации…» внесены изменения по существу во все законодательные акты, формирующие экологическое право. Основные изменения законодательства сводятся:

        1. К резкому ограничению или, вернее, лишению субъектов РФ полномочий по:

        • правовому регулированию отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования на подведомственных территориях с учетом их особенностей;
        • участию в разработке государственной экологической политики;
        • определению основных направлений охраны окружающей среды на подведомственных территориях;
        • осуществлению государственного экологического контроля;
        • участию субъекта РФ в проведении экологической экспертизы, лицензировании деятельности в сфере природопользования и выдаче иной разрешительной документации.
        • 2. К изменению механизма обеспечения охраны окружающей среды, рационального природопользования, воспроизводства природных ресурсов, в том числе по исключению норм, касающихся разработки и реализации федеральных целевых природоохранных (экологических) программ; норм, определяющих целевое использование доли средств, собираемых в виде налоговой платы за пользование природными ресурсами.

          3. К наделению органов местного самоуправления полномочиями в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в том числе по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых, промышленных отходов, организации мероприятий по охране окружающей среды, организации и осуществлению экологического контроля.

          Таким образом, федеральный орган государственной власти наделяется всей полнотой полномочий по регулированию отношений и управлению в природоохранной сфере. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ сводятся к абсолютному минимуму. Полномочия и ответственность органов местного самоуправления существенно повышены при полной неопределенности их обеспечения.

          Опыт последних лет свидетельствует, что федеральные органы исполнительной власти не справляются с чрезмерными полномочиями в сфере охраны окружающей среды и природопользования, которые они получили де-факто, что позволяет предположить, что и в дальнейшем они не справятся с непосильным грузом полномочий, оформленных новым федеральным законодательством де-юре.

          Трансформация государственной экологической политики, лишение полномочий субъектов РФ по вопросам совместного ведения прямо противоречат Конституции РФ.

          Проявляется необходимость в безотлагательной системной проверке конституционности действующих природоохранных и природоресурсных федеральных законов, особенно принятых в последний период.

          Выправление правовых коллизий последнего периода, поступательное развитие экологического права возможно только в том случае, если государственная власть (ее две ветви — законодательная и исполнительная) определятся с выбором пути развития России. Если будет выбран путь развития, где экологическое право является действительно правом, неукоснительно соблюдаемым как гражданами, так и всеми ветвями власти , то предстоит большая работа, связанная с анализом практики применения действующего природоохранного законодательства, выявлением его просчетов и их устранением, определением приоритетов и целевых показателей, гармонизацией с природоохранным законодательством Европейского союза.

          При этом особое внимание должно быть уделено:

          • коренной модернизации экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды с внесением соответствующих изменений в налоговое и бюджетное законодательство;
          • урегулированию отношений с субъектами РФ в части владения, распоряжения, пользования природными ресурсами;
          • наделению субъектов РФ необходимыми и достаточными полномочиями в природоохранной сфере, в том числе по взаимодействию с муниципальными образованиями и координации их природоохранной деятельности;
          • повышению ответственности субъектов РФ за природоохранную деятельность и состояние окружающей среды на подведомственной территории;
          • конкретизации природоохранных норм и требований, поэтапному их ужесточению как стимулу устойчивого социально-экономического развития и улучшения экологических условий среды обитания населения;
          • упрощению и дебюрократизации оформления разрешительной документации для природопользователей;
          • повышению действенности и эффективности контроля и надзора в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
          • конкретизации порядка и обеспечению реализации природоохранных полномочий граждан и общественных организаций.
          • Последнее из приведенных направлений совершенствования и развития экологического права может иметь решающее значение. Сформируется гражданское общество — сформируется и реализуется экологическое право.

            Дупак Василий Яковлевич. Доктор экономических наук. В 1997-2001 гг. — заместитель Председателя Московской областной Думы. С 2001 года — председатель Комитета Московской областной Думы по вопросам землепользования, природных ресурсов и экологии.

            Игнатова Марина Валерьевна. Депутат Московской областной Думы с 2001 г. Член Комитета Московской областной Думы по вопросам землепользования, природных ресурсов и экологии..

            Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

            Материал из журнала «Право и безопасность». Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге «Пресса России» – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 — 2014 «Право и безопасность».

            Смотрите еще:

            • Сакральное правило Слово сакральный Слово сакральный английскими буквами(транслитом) - sakralnyi Слово сакральный состоит из 10 букв: а а й к л н р с ы ь Буква а встречается 2 раза. Слова с 2 буквами а Буква й встречается 1 раз. Слова с 1 буквой й […]
            • Пособие по уходу за ребенком в 2014 году в москве Консультации юристов по законодательству России Выбор категории Листок нетрудоспособности по уходу за здоровым ребенком В случае необходимости экстренной госпитализации женщины, находящейся в отпуске по уходу за ребенком до 1,5 лет может […]
            • Заявление на служебную квартиру Заявление (бланк) на предоставление служебного жилого помещения (служебной квартиры) (скачать) (наименование структурного подразделения уполномоченного органа Министерства обороны Российской Федерации (воинское звание, […]
            • Нотариус мира ставрополь Нотариус Павливская Наталья Николаевна +7 (499) 653-60-72 доб. 342 – Москва и МО Телефон нотариуса: +7(8652)751716 Адрес: 355041, г.Ставрополь, ул.Мира, д.356 понедельник: 09:00 18:00 вторник: 09:00 18:00 среда: 09:00 18:00 […]
            • Можно ли иметь гражданство россии и белоруссии Двойное гражданство в России и Беларуси Законодательство РФ и Беларуси единодушны в вопросах подданства и запрещают иметь двойное гражданство. Но есть отдельные случаи, когда получается иметь паспорта двух этих государств. Так как про […]
            • Амнистия по ст 159 ук рф 2018 Попадает ли статья 159,3 УК РФ под амнистию? Подскажите муж осужден по совокупности преступлений на 4 года, 2 года уже отсидел, если будет амнистия, 159.3, 159.2, могут попасть под амнистию, он участник боевых действий в чечне, ранее не […]
            • Заявление о перезачете дисциплины Перезачёт дисциплин при повторном поступлении на первый курс Вопрос: Здравствуйте, уважаемая Екатерина Геннадьевна! В мае 2015 года моя дочь отчислилась из СПбГУ со 2 курса, 4 семестр, по собственному желанию. Причина отчисления — […]
            • Калькулятор расчета налога енвд Расчет ЕНВД в 2017 году для ИП онлайн Индивидуальные предприниматели весьма часто предпочитают работать на специальном налоговом режиме – «вмененке». При этом вопрос о том, как для ИП рассчитать ЕНВД, задается постоянно. Действительно, […]