Влияние бюджетного правила

Минфин представил параметры нового бюджетного правила

Согласно новому бюджетному правилу в редакции ведомства, базовая цена на нефть Urals устанавливается на уровне $40 за баррель в ценах 2017 г. и подлежит ежегодной индексации на 2%, начиная с 2018 г.

МОСКВА, 11 июля. /ТАСС/. Минфин России обнародовал параметры нового бюджетного правила в «Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики». Формула учитывает такие показатели, как базовая цена на нефть и природный газ, курс рубля и объем ненефтегазовых доходов. Документ опубликован на официальном сайте Госдумы.

Согласно новому бюджетному правилу в редакции Минфина, базовая цена на нефть марки Urals устанавливается на уровне $40 за баррель в ценах 2017 года и подлежит ежегодной индексации на 2%, начиная с 2018 года.

Таким образом, предельный объем расходов федерального бюджета рассчитывается как сумма нефтегазовых доходов (рассчитанных исходя из базовой цены на нефть, базовой экспортной цены на газ, прогнозируемого валютного курса, объема ненефтегазовых доходов) и расходов на обслуживание госдолга. Такой способ определения предельных расходов позволяет обеспечить бездефицитный бюджет на первичном уровне при базовых параметрах, отмечает Минфин.

Пополнение резервов

Дополнительные нефтегазовые доходы, полученные в результате превышения фактической цены нефти установленного уровня отсечения, будут направляться в Резервный фонд.

Объем пополнения или использования средств Резервного фонда в определяется как разница между полученными нефтегазовыми доходами и нефтегазовыми доходами, рассчитанными при базовой цене на нефть, базовой цене на экспортируемый газ и фактическом валютном курсе.

По мнению Минфина, бюджетное правило — единственный зарекомендовавший себя для сырьевых стран действенный механизм минимизации восприимчивости внутренних экономических условий к колебаниям внешней конъюнктуры. Существенные колебания нефтяных цен могут оказывать значительное влияние на темпы экономического роста и устойчивость бюджета, инфляцию и благосостояние населения, курсовые соотношения и процентные ставки в экономике.

В случае, когда объем средств Резервного фонда на 1 января первого года планового периода опускается ниже уровня в 5% ВВП, предельный объем использования средств Резервного фонда не может превышать 1% ВВП. Таким образом, исходя из этой суммы корректируется предельный объем расходов и/или другие источники финансирования дефицита бюджета.

История бюджетного правила в РФ

В России бюджетное правило были изначально введено в 2004 году, после чего дважды модифицировались: в 2008 году и с завершением периода приостановки их действия (2009-2012 годы) в 2013 году. Несмотря на положительный вклад в обеспечение стабильности бюджетной системы, действовавшая до приостановки на 2016 год конструкция бюджетных правил не позволяла надлежащим образом обеспечить снижение отрицательного влияния волатильности цен на нефть на предсказуемость экономических условий и устойчивость бюджета, признает Минфин.

По мнению ведомства, повышенная изменчивость структуры относительных цен (реальный эффективный курс рубля) в последние 15 лет в России и по сравнению с динамикой валют сырьевых стран с действенным механизмом бюджетных правил — наглядная иллюстрация недостатков предшествующих конструкций.

Переходный период

Практическая проблема для внедрения бюджетных правил состоит в том, что Россия вошла в снижающуюся фазу долгосрочного сырьевого суперцикла с минимальным объемом резервных средств в суверенных фондах, отмечает Минфин. Таким образом, приведение бюджетных расходов к соответствующему бюджетным правилам уровню, с одной стороны, невозможно осуществить в течение короткого промежутка времени, а с другой стороны, объема накопленных резервов недостаточно для растягивания консолидации на продолжительный период.

В связи с этим общий механизм новых бюджетных правил дополнен периодом, предусматривающим плавный переход к новым предельным объемам расходов. При этом длительность такого переходного периода определяется необходимостью сохранения минимально безопасного уровня резервных средств в суверенных фондах.

Исходя из этого ограничения, приведение бюджетных расходов к соответствующему бюджетным правилам уровню должно завершиться к 2019 году.

Переходные положения новой конструкции бюджетных правил начали реализовываться уже в 2017 году. В конце января 2017 года было принято решение о сохранении дополнительных нефтегазовых доходов при превышении ценами на нефть отметки в $40 за баррель и проведении операций по покупке/продаже валюты на открытом рынке. Как результат, с февраля 2017 года произошло заметное снижение корреляции между динамикой курса и ценами на нефть, сокращение риск-премии по российским активам, а значит, снижение требуемой доходности и равновесных реальных процентных ставок в экономике, подчеркивают в Минфине.

Новое бюджетное правило направлено в основном на стабилизацию экономики, а не бюджета, заявил в пятницу заместитель министра финансов Владимир Колычев, выступая на Московском финансовом форуме, передает корреспондент РБК. По словам Колычева, в прошлые годы сочетание старого бюджетного правила и налогообложения нефтяного сектора приводило к повышенной чувствительности макроэкономических показателей и курса рубля к ценам на нефть. В результате подвижность нефтяных цен практически полностью транслировалась на ненефтегазовую часть экономики.

В пример Колычев привел ситуацию кризиса 2014–2015 года. «Экономика проектов в нефтяном секторе улучшилась, и все мы понимаем, что произошло с ненефтяной экономикой в этот период», — заметил он. Нефтяной сектор был защищен от подвижности цен на нефть, а ненефтяной был очень к ним чувствителен, подчеркнул замминистра.

Новое бюджетное правило, по его словам, должно «развернуть» ситуацию. «Прогрессивность налогообложения​ в нефтяной отрасли останется, но при росте цен на нефть курс рубля уже не будет так сильно реагировать. Это означает, что экономика нефтяных проектов будет двигаться вместе с ценами на нефть. В то же время стабильность курса будет стабилизировать ситуацию для ненефтяной части экономики», — пояснил он.

Новое бюджетное правило начнет действовать с 2019 года, а сейчас работает временная схема: на нефтегазовые сверхдоходы от нефти свыше $40 за баррель Минфин ежемесячно закупает валюту для резервов. Новое правило предполагает «жесткую фиксацию»: цена отсечения устанавливается на уровне $40 за баррель, доходы свыше этой отметки идут в резервы.

«Бюджетное правило» не застрахует Россию от кризиса

Россия поступила умно, приняв «бюджетное правило», уверены экономисты МВФ, оно немного снизило зависимость страны от колебаний мирового спроса на нефть и газ. Но даже самое строгое правило не застрахует от кризиса: нужно срочно диверсифицировать экономику

Нью-Йорк. 11 ноября. FINMARKET.RU — Страны, экспортирующие природные ресурсы, все чаще прибегают к так называемому бюджетному правилу — специальным ограничениям на госрасходы, которые позволяют немного снизить зависимость экономической политики от мировой конъюнктуры и сделать запасы на черный день. Благодаря таким правилам сглаживается влияние экономических циклов на внутренний рынок и бюджетную политику. В ряде стран, например в Чили, бюджетные правила оказались крайне успешными.

В России тоже есть бюджетное правило, которое начало работать с этого года. В основу бюджета положены средние за пять лет цены на нефть — это серьезно ограничивает рост бюджетных расходов во время бума на рынках.

Экономисты МВФ задались вопросом : как должно выглядеть идеальное бюджетное правило для стран — экспортеров нефти. Россия, как оказалось, делает все правильно. Как раз самыми эффективными являются бюджетные правила, которые не просто контролируют баланс бюджета, но и снижают зависимость страны от циклических колебаний мировой экономики.

Однако даже самое строгое бюджетное правило само по себе не защитит страну, например, от внезапного кризиса, подобного кризису 2008 года. Нужно диверсифицировать экономику, иначе любое падение цен на нефть так и будет вести к драматическим последствиям и для бюджета, и для страны в целом.

Какие бывают бюджетные правила

Правительства вводят бюджетные правила, чтобы достигнуть или поддержать баланс бюджета. Благодаря подобным правилам власти фактически контролируют налогооблагаемую базу, которая лежит в основе доходов бюджета. Они могут следить, как доходы домохозяйств меняются в зависимости от условий в экономике.

У бюджетного правила есть две основные функции:

  • оно устанавливает определенное значение профицита бюджета к ВВП. Тем самым контролируется динамика госдолга к ВВП. Если в стране наблюдается дефицит бюджета, то благодаря правилу он снижается.
  • Бюджетное правило снижает колебания делового цикла: помогает сгладить разрыв между реальными доходами бюджета и потенциальными доходами в разные периоды цикла.
  • Есть несколько вариантов бюджетного правила в зависимости от функций, которое оно выполняет.

  • Правило сбалансированного бюджета. Ежегодно государство балансирует бюджет, любое изменение цен на нефть сразу же перекладывается на домохозяйства и бизнес с помощью изменения налогов и расходов. Подобное правило усиливает влияет циклов на экономику, но в долгосрочной перспективе помогает поддержать баланс бюджета и чистый долг.
  • Правило структурного профицита. Правительство так рассчитывает поступления от налогов и продажи нефти, чтобы бюджет всегда оставался профицитным. При этом правительство не стремится менять налоги и расходы. Данное правило не связано с циклом: оно не снижает и не повышает спрос. Подобное правило используется в Чили.
  • Контр-циклическое бюджетное правило. Согласно этому правилу правительство экономит. Профицит бюджета и госдолг серьезно реагируют на изменение цен на нефть. При этом в период снижения цен правительство много тратит, чтобы сгладить цикл.
  • Допускаются и промежуточные варианты: например, в Норвегии правило балансирует бюджет без учета доходов от нефти, но допускает возможность контрциклических мер.
  • Как работает экономика Алжира, Казахстана и Венесуэлы

    Экономисты МВФ построили модель, которая анализирует взаимодействие небольшой экономики, зависимой от экспорта нефти, и всего остального мира. Любой шок, возникающий в мировой экономике, влияет на страну через несколько каналов: цены на нефть, торговлю и финансовые связи. На этой модели экономисты протестировали эффективность разных бюджетных правил.

  • Модель предполагает, что домохозяйства и бизнес оптимизируют свою деятельность. И население, и бизнес планируют свои расходы с учетом финансовых и временных ограничений и не строят планы на отдаленное будущее.
  • Кроме того, она учитывает взаимосвязь между уровнем госдолга, чистыми иностранными активами, человеческим капиталом и накопленным основным капиталом в экономике. Модель также предполагает взаимодействие бюджетной и денежной политики.
  • Домохозяйства платят налоги со своих доходов и расходов. Они не делают накоплений и каждый раз полностью потребляют свою зарплату. При этом домохозяйства могут мягко изменить свою систему потребления в зависимости от внешних условий.
    • Рост госдолга приводит к сокращению богатства домохозяйств.
    • Производство в такой системе многоуровневое. С помощью капитала, труда и нефти производятся промежуточные товары, часть из которых торгуется на мировом рынке, а часть — внутри страны.
    • С помощью промежуточных товаров, которые были импортированы или произведены внутри страны, создаются товары конечного потребления.
    • Некоторая доля нефти, таким образом, потребляется напрямую населением. От цен на нефть также зависит стоимость некоторых товаров, входящих в потребительскую корзину. Рост цен на нефть ускоряет инфляцию в экономике.
    • Основными поставщиками капитала являются предприниматели. Фирмы платят налог на прибыль государству, а также зарплаты и дивиденды населению.
    • Нефтяная рента — это разница между издержками на добычу нефти и ее рыночной стоимостью. Она может быть распределена между домохозяйствами, правительством и иностранными акционерами.
    • Экономисты проверили модель на 35 небольших странах — экспортерах нефти. Они выбрали среднее значение показателей для них. Эта модель иллюстрирует, как функционируют экономики таких странах, как Алжир, Казахстан, Азербайджан, Кувейт, Сирия и Венесуэла.

    • На долю нефти приходится 10% от совокупного экспорта.
    • Чистый госдолг такой страны составляет 30% ВВП. Частное потребление и инвестиции составляют соответственно 60% и 20% ВВП.
    • Экспорт и импорт составляют примерно 40% ВВП.
    • Внутри страны потребляется нефти на 6,5% ВВП. Это приблизительно 4% потребительской корзины. Остальное уходит на производство промежуточных товаров. Спрос на нефть внутри страны никак не влияет на цены на мировом рынке.
    • Доля такой страны в мировом ВВП составляет порядка 1%.
    • Примерно 75% ренты с природных ресурсов забирает правительство, а остальное – бизнес. Расходы на добычу нефти составляют 40% от ее стоимости на рынке.
    • Экономику нужно защищать от циклических колебаний

      Экономисты проанализировали, какое бюджетное правило лучше всего подойдет такой стране, если она столкнется с шоком роста спроса или снижения предложения. И в обоих случаях цены подскочат на 20%. Причем высокие цены сохранятся в течение трех лет.

      В основе роста цен лежит шок предложения

    • Внезапное сокращение предложения приводит к скачку цен в первый год. В последующие два года цены будут снижаться.
    • Рост мирового ВВП замедляется, с ним падает и спрос на товары, которые производит страна.
    • Это компенсирует рост реальной стоимости экспорта нефти. Торговый баланс выправляется.
    • Из-за роста цен на нефть начинает ускоряться инфляция, но ее рост компенсируется снижением цен на другие продукты.
    • Как только цены падают, сокращается и выпуск экономики, любое снижение инфляции также ударяет по выпуску.
    • Депутат Госдумы Сергей Чижов об изменениях в бюджетной политике

      Накануне на рассмотрение комитета по бюджету и налогам Госдумы РФ был представлен доработанный законопроект, предусматривающий модернизацию «бюджетных правил». Новые принципы разъяснил парламентарий от Воронежской области Сергей Чижов:

      — Явное преимущество нововведений заключается в том, что они позволят изолировать основные параметры главного финансового документа (а значит и экономику страны в целом) от влияния внешних факторов, прежде всего, колебаний нефтяных котировок. Авторы проекта предлагают рассчитывать предельный уровень расходов казны, учитывая, что он не может превышать объем нефтегазовых поступлений, рассчитанный исходя из базовой цены на нефть Urals в 40 долларов за баррель, и прогнозных ненефтегазовых доходов (за вычетом средств, направляемых на обслуживание государственного долга).

      Поправками в законопроект, одобренными комитетом по бюджету и налогам, предусматривается, что при расчете предельного уровня расходов казны в переходном 2018 году будет применяться та же формула, что и в 2019-м, плюс 1% ВВП.

      Опыт государств, доходы которых во многом зависят от ситуации на сырьевых рынках, говорит о том, что такой подход является одним из наиболее эффективных. Однако в правительственной инициативе нашелся и изъян, который подвергся жесткой критике со стороны Госдумы. Речь идет о норме, допускавшей использование средств ФНБ на пополнение Резервного фонда, необходимого для покрытия дефицита федерального бюджета. Использование этого механизма в текущих экономических условиях создало бы серьезные риски истощения средств Фонда национального благосостояния. Это недопустимо. Во-первых, он создавался как часть механизма пенсионного обеспечения граждан. Во-вторых – средства, которые аккумулируются на его счетах, направляются на финансирование стратегически важных инфраструктурных проектов.

      Поэтому комитет по бюджету и налогам выдвинул встречное предложение: создать на базе ФНБ единый суверенный фонд, переведя в него остатки со счетов Резервного фонда. Это не только сохранит строго целевой порядок использования ресурсов, но позволит значительно повысить эффективность управления государственными финансами.

      Влияние бюджетного правила

      Новое бюджетное правило, которое вступило в силу в январе 2018 г., сделает курс рубля менее волатильным, а также повлияет на динамику облигаций и акций, отмечает Евгений Малыхин, партнер, директор инвестиционного департамента УК «Атон-менеджмент».

      В чем суть нового бюджетного правила? Правительство устанавливает базовую цену на нефть и исходя из нее (а не текущей цены) рассчитывает нефтегазовые доходы бюджета. В ценах 2017 г. базовая цена на нефть марки Urals равна $40 за баррель, далее она будет ежегодно увеличиваться на 2%. Если реальная цена нефть выше этой отметки, то «излишек» идет в Фонд национального благосостояния. Если ниже, то Минфин будет тратить этот фонд.

      Новое бюджетное правило окажет значительное влияние на курс рубля. Нефтегазовые доходы бюджета формируются в рублевом выражении, а дальше Минфин, согласно бюджетному правилу, будет покупать на открытом рынке доллары США. По оценкам самого Минфина, при цене на нефть $54-55 за баррель объем покупок за год составит 2 трлн руб., или примерно $35 млрд. При цене $60 за баррель в Фонд национального благосостояния попадут уже 2 трлн 800 млрд руб., или $49 млрд.

      Много это или мало? Объем покупок валюты Минфина на рынке примерно равен положительному сальдо счета текущих операций платежного баланса за 2017 г. ($40,3 млрд) или чистому вывозу капитала из страны ($31,3 млрд).

      Новое бюджетное правило меняет правила игры. Раньше, когда росла цена на нефть, то укреплялся и рубль за счет продажи экспортерами валютной выручки. Теперь при росте цены на нефть будут расти не только продажи валюты экспортерами, но и увеличиваться покупки Минфина. А при падении цен на нефть Минфин будет продавать валюту из фонда и тем самым поддерживать курс рубля. Новое бюджетное правило отвязывает курс рубля от нефтяных котировок и делает его более стабильным.

      Второй важный момент – бюджетное правило через курс рубля окажет влияние на инструменты с фиксированной доходностью. Если у вас стабильная валюта, то остается смотреть на политику Центрального банка и абсолютный размер ставки.

      Абсолютный размер ставки в рублях значительно выше, чем в долларах. Банк России собирается продолжать снижать ставку, в том время как ФРС будет повышать ставку. Поэтому я вижу больше возможностей для инвестора в рублевом долге, чем в евробондах.

      И третий важный вопрос: каково будет влияние на рынок акций? Здесь тоже произошли значительные изменения. Когда нефть и рубль слабели, то падал весь фондовый рынок, включая бумаги экспортеров (просто они падали менее значительно благодаря девальвации). А когда нефтяные котировки шли вверх, то укрепление рубля вредило показателям нефтегазового сектора значительно больше, чем помогал рост цен на нефть.

      Поэтому, как ни странно, при росте цен на нефть нужно было продавать акции экспортеров и покупать банковский сектор, телекомы, IT и так далее. Теперь, когда цена на нефть будет расти, а рубль оставаться стабильным, нефтегазовый сектор впервые за долгое время может почувствовать свою силу.

      Все сказанное показывает, как изменение в государственном регулировании может изменить весь финансовый ландшафт и открыть новые возможности для инвесторов.

      Если Вы хотите стать Клиентом компании «АТОН» или получить дополнительную информацию, заполните, пожалуйста, форму обратной связи и наш консультант оперативно свяжется с Вами

      АТОН в Facebook

      Подпишитесь на нашу официальную страницу в Facebook для быстрого и удобного доступа к последним новостям.

      ​Минфин объяснил влияние нового бюджетного правила на экономику

      Новое бюджетное правило, которое начнет действовать с 2019 года, направлено главным образом на стабилизацию экономики, а не бюджета, рассказал замминистра финансов Владимир Колычев на Московском финансовом форуме. В то же время ведомство удовлетворено действием временного механизма бюджетного правила. Так, курс рубля и другие макроэкономические показатели стали менее чувствительными к изменению цен на нефть.

      По его словам, в прошлые годы, особенно в 2014—2015 годах, сочетание старого бюджетного правила и налогообложения нефтяного сектора провоцировало усиленную волатильность макроэкономических показателей и курса рубля к ценам на нефть, в результате чего волатильность нефтяных цен почти полностью транслировалась на ненефтегазовый сектор экономики.

      Новое бюджетное правило должно изменить ситуацию, считает министр. Так, прогрессивность налогообложения в нефтяной отрасли сохранится, но при повышении цен на нефть курс рубля не будет так сильно реагировать. «Экономика нефтяных проектов будет двигаться вместе с ценами на нефть, тогда как стабильность курса будет стабилизировать ситуацию для ненефтяной части экономики», — сказал он.

      Новое бюджетное правило предусматривает установку цены отсечения на уровне 40 долларов за баррель, доходы свыше этой отметки будут идти не на расходы, а в резервы. Сейчас действует временная схема, в рамках которой на нефтегазовые доходы от нефти свыше 40 долларов за баррель Министерство финансов ежемесячно закупает валюту для резервов.

      Статья в журнале «Вопросы экономики»: «Бюджетные правила как инструмент сбалансированной бюджетной политики»А. Кудрин, И. Соколов

      В статье проанализированы системность и сбалансированность ранее действовавших и применяемых в настоящее время в России бюджетных правил, то, каким требованиям должно соответствовать эффективное в со временных условиях бюджетное правило — позволять адаптировать бюджет к требованиям финансирования структурных преобразований в экономике при сохранении контроля над долгосрочной бюджетной устойчивостью. Однако введенная в июле 2017 г. новая конструкция бюджетных правил, накладывая чрезмерно жесткие ограничения на объем расходов федерального бюджета, не позволит обеспечить необходимый объем расходов для экономического развития и финансирования структурных реформ. В статье обосновывается необходимость последовательной трансформации действующей версии бюджетных правил в сторону конструкции на основе нулевого структурного баланса. Формирование федерального бюджета, сбалансированного на циклической основе, способно обеспечить относительно устойчивый уровень расходов независимо от волатильности цен на нефть и фазы экономических циклов, реализовать контрциклический характер бюджетной политики и снизить уязвимость бюджета к внутренним и внешним шокам. Эффективность предлагаемого бюджетного правила проверена моделированием на данных за 2007—2016 гг. В частности, при переходе на предлагаемое правило со второй половины 2000-х годов удалось бы сдержать рост расходов федерального бюджета, обусловленный антикризисными мерами 2009 г., снизить уровень государственного долга и накопить суверенные резервы в объеме до 25% ВВП. Предлагаемое правило предъявляет повышенные требования к качеству макроэкономического и бюджетного прогнозирования.

      Ключевые слова: бюджетные правила, бюджетная политика, структурный баланс бюджета, расходы бюджета, суверенные резервы, государственный долг.

      JEL: H50, H61, H62, H68.

      Для бюджетной политики любого государства актуальна задача поддерживать оптимальный — с точки зрения баланса интересов (между бюджетной устойчивостью и финансированием социально-экономического развития) — уровень расходов. К числу традиционных инструментов решения данной задачи относятся бюджетные правила 1 , которые устанавливают количественные ограничения на отдельные бюджетные параметры: величину государственного долга, дефицит (в том числе структурный), расходы (в % ВВП, темпы роста), доходы (IMF, 2009. P. 4—5). В дополнение к числовым показателям бюджетные правила могут устанавливать отдельные процессуальные нормы, направленные на внедрение надлежащей практики бюджетного планирования, повышение предсказуемости и прозрачности бюджетного процесса. В целом при правильной конструкции правила должны способствовать как предупреждению формирования рисков для бюджетной устойчивости, так и расширению возможностей бюджета адаптироваться к потребностям экономики с учетом цикличности ее развития.

      Более того, бюджетные правила служат цели сдерживания политически мотивированных расходов (Schick, 2003). Как отмечают А. Алесина и А. Пассалакуа, существует несколько каналов негативного влияния политики на бюджетную устойчивость (Alesina, Passalacqua, 2015):

    • неполная реализация контрцикличного характера бюджетной политики: во время спада государство финансирует за счет заимствований дополнительные расходы, направленные на стабилизацию экономики, однако не повышает налоги во время подъема, поскольку это создает риски для переизбрания политиков;
    • из-за необходимости переизбрания политики вынуждены финансировать в первую очередь расходы, результаты которых видны для избирателя. При этом подавляющая доля расходов, как правило, относится к непроизводительным;
    • попытки отдельных политиков отказаться от увеличения расходов могут не дать желаемого эффекта, поскольку другие политики могут воспользоваться расширенным доступом к бюджетному финансированию.
    • Именно поэтому бюджетные правила призваны стать инструментом «профилактики» проблем с возникающими в силу политических причин продолжительными периодами дефицита государственного бюджета и постоянного откладывания считающихся непопулярными мер по бюджетной консолидации.

      Также бюджетные правила должны быть достаточно гибкими для реагирования на шоки. Согласно МВФ, гибкость может потребоваться для реагирования на резкие изменения в объеме выпуска и уровне инфляции, на волатильность процентных ставок и валютного курса, на другие непредвиденные шоки, например национальные бедствия (IMF, 2009. P. 20).

      Эволюция бюджетных правил в России

      До введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации(далее — Бюджетный кодекс) бюджетный процесс в стране осуществлялся в соответствии с Законом от 10.10.1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Этот закон закрепил право устанавливать предельные размеры дефицита соответствующего бюджета. Предусматривался предел несбалансированности бюджета, который устанавливался как излишек/дефицит в форме абсолютной величины или процентной доли от прогнозируемых доходов. Также действовали законы о государственном внутреннем и внешнем долге, согласно которым определялись их предельные объемы на предстоящий финансовый год. Никаких конкретных количественных ограничений в отношении бюджетных параметров российское законодательство не предусматривало, поэтому можно считать, что прообраз появившихся позднее в российской практике бюджетных правил был закреплен законодательно только в 2000 г., со вступлением в действие Бюджетного кодекса. Последним были установлены ограничения на размер дефицита федерального бюджета, который не мог превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации; ограничения в части предельного объема государственных внешних заимствований Российской Федерации — он не должен был превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. В нем также закреплялись отдельные положения об использовании дополнительно поступающих доходов (сверх утвержденных законом о федеральном бюджете) на уменьшение размера дефицита федерального бюджета и выплаты долга без внесения изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете.

      Законодательное закрепление указанных выше ограничений в начале 2000-х годов стало особенно актуальным в условиях роста цен на нефть и поступления в федеральный бюджет дополнительных доходов. Так, если в 1998 г. средняя цена на нефть составляла около 12 долл./барр., то в 2003 г. — уже 27,3 долл./барр.

      Чтобы сдерживать инфляцию, растущую под воздействием притока иностранной валюты от продажи нефти по более высоким ценам, необходимо было найти неэмиссионные механизмы стерилизации избыточных валютных поступлений без значительного укрепления рубля. При высокой зависимости федерального бюджета от цен на нефть требовалось реализовать принципы контрциклического бюджета путем создания автоматического механизма, в рамках которого, с одной стороны, формировались бы государственные сбережения, а с другой — они использовались бы для приобретения валютной выручки от экспорта нефти.

      Первая системная попытка решить данную задачу была предпринята в 2004 г., когда был создан Стабилизационный фонд (далее — Стабфонд) 2 , предназначенный для накопления конъюнктурно высоких доходов от продажи нефти и их использования на поддержание стабильного уровня расходов бюджета и погашение внешнего долга в неблагоприятные периоды. В Стабфонд предполагалось направлять дополнительные доходы федерального бюджета от вывозной таможенной пошлины на нефть и налога на добычу нефти, образующиеся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой, установленной на уровне 20 долл./барр. Кроме того, в Стабфонд по общему правилу подлежали зачислению остатки средств федерального бюджета на начало года, включая доходы от размещения его средств.

      Стабфонд рассматривался как часть средств федерального бюджета, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию. Управление его средствами поручалось Минфину России с возможностью делегировать отдельные полномочия Центральному банку РФ. Размещать средства Стабфонда предполагалось в долговые обязательства иностранных государств, валюты которых имеют статус резервных. Расходовать средства Стабфонда можно было преимущественно на финансирование дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, при этом предельный объем привлечения его средств в течение одного года законодательно не устанавливался. Иные направления расходования средств Стабфонда допускались лишь в случае, если его накопленный объем превышал 500 млрд руб.

      Благодаря превышению фактической цены на нефть над базовой «ценой отсечения» объем Стабфонда сформировался на уровне 3,1% ВВП уже по итогам 2004 г. Относительно быстрое формирование финансовой «подушки безопасности» в условиях ожидаемой благоприятной динамики цен на нефть стало причиной точечных «ослаблений» изначальной конструкции бюджетного правила. В частности, Федеральный закон от 23.12.2004 г. № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» предусматривал возможность использовать средства фонда на сокращение внешнего государственного долга Российской Федерации, а при превышении денежных остатков сверх 500 млрд руб. — и на текущие цели, в том числе на финансирование дефицита бюджета Пенсионного фонда и стимулирование инвестиционной деятельности. В конце 2005 г. стало очевидно, что «цена отсечения» 20 долл./барр. не позволяет полноценно финансировать все запланированные расходные решения, поэтому в Бюджетный кодекс были внесены изменения 3 в части установления новой базовой цены на нефть, эквивалентной 197,1 долл. США за 1 т (27 долл./ барр.). Тем не менее в 2006 г. поступления в Фонд продолжали расти, в связи с чем на погашение внешнего долга дополнительно была направлена сопоставимая сумма (604,7 млрд руб.). К концу 2007 г. накопленный объем средств Стабфонда вырос до 3849,1 млрд руб., или 11,6% ВВП.

      Несмотря на то что указанный объем Стабфонда выглядел достаточно скромно по сравнению с аналогичными фондами других стран, богатых сырьевыми ресурсами, сам факт быстрого и относительно «легкого» накопления средств в нем при практически полном погашении внешнего государственного долга создавал условия, когда на правительство стали оказывать политическое давление с целью начать использовать накопленные в Стабфонде средства «внутри страны ». В результате часть этих средств уже в 2007 г. была перечислена в уставные капиталы институтов развития: имущественный взнос во Внешэкономбанк (ВЭБ) составил 180 млрд руб., в Инвестиционный фонд — 90 млрд руб. и в ГК «Роснано» — 30 млрд руб.

      Было также принято решение о разделении Стабфонда на два фонда разного назначения. Аналогом Стабфонда стал Резервный фонд. Дополнительные доходы, превышавшие размер отчислений в него, должны были направляться в Фонд национального благосостояния (ФНБ), средства которого предназначались для обеспечения со финансирования добровольных пенсионных накоплений граждан и сбалансированности бюджета Пенсионного фонда РФ.

      В целом Стабфонд за время своего функционирования успешно выполнял стерилизующую функцию, ограничивая избыточный рост расходов и денежной базы. Средства фонда в рассматриваемом периоде преимущественно использовались на погашение внешнего долга, что также способствовало укреплению бюджетной устойчивости и улучшению кредитного рейтинга страны. Таким образом, общий подход к осуществлению бюджетной политики в середине 2000-х годов основывался на идее «частичного сбережения сырьевых доходов в периоды интенсивной разработки недр и высоких цен на сырье и использования сбережений при сокращении добычи или падении цен» (Кудрин, 2006. С. 5).

      Трансформация Стабилизационного фонда в два суверенных фонда и изменение концептуальных подходов к конструкции бюджетных правил ознаменовали второй этап функционирования бюджетных правил, который охватил период с 2008 по 2012 г. В основу их новой редакции была положена «концепция ненефтегазового бюджета». Нефтегазовые доходы, состоящие из НДПИ на углеводороды (нефть, газ горючий природный и газовый конденсат) и вывозных таможенных пошлин на нефть сырую, газ природный и нефтепродукты, подлежали обособленному учету и использованию. Ежегодно допустимая величина их использования (нефтегазовый трансферт) устанавливалась в рамках принятия федерального закона о федеральном бюджете в виде фиксированной доли в процентах к ВВП. На 2008—2010 гг. был предусмотрен «переходный период», в течение которого нефтегазовый трансферт должен был снизиться с 6,1% ВВП последовательно до 5,3%, 4,5 и с 2011 г. выйти на долгосрочный уровень 3,7% ВВП.

      Нефтегазовые доходы, превышавшие величину трансферта, должны были поступать в Резервный фонд. При недостаточности нефтегазовых доходов для покрытия трансферта предполагалось осуществлять компенсацию из Резервного фонда 4 . Если нефтегазовые доходы превышали и нефтегазовый трансферт, и нормативный объем средств Резервного фонда, то они должны были направляться в Фонд национального благосостояния.

      Данная редакция норм Бюджетного кодекса, посвященных использованию нефтегазовых доходов, вступила в силу с 2008 г., однако на практике большинство из них почти не применялось в связи с началом экономического кризиса. Были приостановлены некоторые нормы: о раздельном планировании нефтегазовых и ненефтегазовых доходов; о формировании и использовании нефтегазового трансферта; о величине и источниках формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния; о зачислении доходов от управления средствами фондов в их доходы; нормы, определяющие величину ненефтегазового дефицита и предельный размер общего объема источников финансирования дефицита 5 . Все поступающие нефтегазовые доходы должны были использоваться для финансирования расходов бюджета.

      Созданная система пополнения фондов посредством формирования нефтегазового трансферта просуществовала недолго, так как эта конструкция стала недееспособной: нефтегазовых доходов не хватило на финансирование расходов бюджета, образовавшийся дефицит стали покрывать за счет средств Резервного фонда. Соответственно перестал пополняться ФНБ, поскольку величина Резервного фонда ни в одном году рассматриваемого периода не превысила бюджетный норматив 10% ВВП; одновременно рос внутренний госдолг страны.

      Впрочем, хотя с 2008 по 2012 г. Резервный фонд использовался как все другие остатки свободных средств на счетах федерального бюджета, он в основном выполнил свои функции по стабилизации и обеспечению сбалансированности федерального бюджета, позволив поддержать в период кризиса бюджетную и макроэкономическую стабильность в стране, не допустить сокращения расходов и неконтролируемого роста государственного долга. Средства ФНБ использовались на поддержку банковской системы и реального сектора экономики, что формально не противоречит принципам размещения средств фонда на долгосрочных депозитах ВЭБа. Преимущество действовавшего с 2008 г. бюджетного правила заключалось в его простоте: размер нефтегазового трансферта фиксировался в долях ВВП и не зависел от динамики цен на нефть. В то же время установление величины трансферта трудно обосновать с экономической точки зрения: подобные решения чрезвычайно подвержены субъективизму и лоббистскому давлению (Дробышевский, Синельников-Мурылев, 2012. С. 7). При устойчиво благоприятной ценовой конъюнктуре на рынке нефти неизбежно возникнут риски пересмотра его размера в сторону увеличения, что скажется на способности данного правила ограничивать расходы на безопасном с точки зрения бюджетной сбалансированности уровне.

      Переход к третьей версии бюджетных правил датируется 2013 г. 6 По мнению экспертов, эти бюджетные правила характеризовались большей комплексностью и гибкостью, так как учитывали накопленный опыт и должны были лучше реагировать на циклические колебания в экономике (Власов и др., 2013. С. 36). Спрос на более устойчивую конструкцию бюджетных правил возник сразу после выхода из кризиса 2008—2009 гг., поскольку необходимо «быть готовыми к аналогичным ситуациям и при любых ценах на нефть обеспечивать выполнение государственных обязательств» (Кудрин, 2011. С. 4).

      В частности, в рамках новой версии бюджетных правил было решено отказаться от использования нефтегазового трансферта, фиксированного в процентах ВВП, поскольку в условиях хронического отставания темпов роста добычи и экспорта нефти и нефтепродуктов от темпов роста экономики это привело бы к падению нефтегазовых доходов ниже уровня, необходимого для покрытия трансферта, и недофинансированию расходов 7 . Фактически произошел возврат к механизму формирования Стабфонда со следующими модификациями:

    • базовая цена на нефть, при превышении которой идет формирование Резервного фонда, была установлена не в абсолютном значении, а как средняя за последние 10 лет (при введении правила начали отсчет с 5 лет, ежегодно добавляя по одному году). Считалось, что этот вариант определения «цены отсечения» позволит сгладить влияние краткосрочных резких отклонений цены и адаптироваться к долгосрочным тенденциям;
      • состав налогов, выступающих доходными источниками фондов,основывался на конструкции нефтегазовых доходов, в то время как в Стабфонд зачислялись только экспортные пошлины на сырую нефть и НДПИ на нефть. Нормативная величина Резервного фонда была снижена с 10 до 7% ВВП. Предельный объем расходов бюджета не должен был превышать расчетную величину доходов при базовой цене на нефть, увеличенную на 1% ВВП. В то же время не допускалось снижение расходов на очередной год, а также первый год планового периода по сравнению с объемом, утвержденным законом о бюджете на предшествующий год, без учета условно утвержденных расходов. Выполнение этой нормы при необходимости должно обеспечиваться за счет дополнительных нефтегазовых доходов или средств Резервного фонда.
      • Были заметно расширены направления использования средств Резервного фонда. Помимо уже традиционных — на покрытие дефицита федерального бюджета и досрочное погашение государственного долга, — стало возможным использовать дополнительные нефтегазовые доходы, которые ранее предполагалось направлять в Резервный фонд, для компенсации как выпадающих ненефтегазовых доходов, если фактически поступившие доходы окажутся меньше прогнозных, так и недополученных доходов от приватизации и государственных заимствований. Данная норма фактически сняла последние ограничения на направления расходования средств Резервного фонда, де-факто дезавуировав саму суть бюджетных правил.

        Начавшееся во втором полугодии 2014 г. падение цен на нефть и ухудшение динамики экономического развития предопределили тренд к поэтапному ужесточению бюджетной политики, поскольку накопленных резервов стало устойчиво не хватать для финансирования расходов бюджета на прежнем уровне. Помимо расходования средств Резервного фонда, стал расти государственный долг Российской Федерации.

        С 2015 г. Правительство РФ приостановило применение бюджетного правила, перейдя на «ручное» управление федеральным бюджетом, для чего пришлось отказаться и от трехлетнего бюджета: федеральный бюджет был принят только на 2016 г. Такое решение, с одной стороны, позволило гибко реагировать на возникающие внешние макроэкономические риски (падение цен на нефть, ослабление рубля, инфляционные процессы, экономические санкции), но, с другой стороны, ухудшило предсказуемость и понятность проводимой бюджетной политики, особенно в части инвестиционных расходов.

        При существенном сокращении доходов федерального бюджета снизились темпы оптимизации расходов, что привело к увеличению дефицита бюджета, финансирование которого осуществлялось преимущественно за счет средств Резервного фонда. В итоге к началу 2017 г. Резервный фонд был практически исчерпан и уже не мог служить полноценным инструментом управления бюджетными рисками в обозримом будущем.

        Сами бюджетные правила (в версии 2013 г.), хотя формально и считались действующими, не позволили обеспечить необходимую адаптацию бюджета к наблюдавшемуся резкому снижению цен на нефть в силу ряда причин:

      • процикличность определения базовой цены на нефть, которая определялась как средняя за предыдущие 10 лет (на ретроспективной основе) и не позволяла обеспечить достаточную адаптацию бюджетных расходов к резко сократившимся поступлениям нефтегазовых доходов, наблюдаемым лишь в последнем году расчетного периода (2015 г.);
      • несимметричность накопления и расходования средств, выражающаяся в возможности замещать недополученные ненефтегазовые доходы, поступления от приватизации и долговые заимствования за счет ранее накопленных в Резервном фонде нефтегазовых доходов. Напомним, что в 2013—2014 гг., в условиях рекордно высоких цен на нефть, в Резервный фонд было направлено менее 7% нефтегазовых доходов бюджета;
      • высокая доля социально обусловленных и приравненных к ним обязательств в объеме расходов федерального бюджета. В рамках антикризисных мер 2009—2010 гг. были приняты долгосрочные обязательства (особенно значительным было увеличение пенсионных выплат), что затруднило снижение расходов после кризиса.
      • С 2004 г. в России последовательно сменились три версии бюджетных правил. Их эффективность должна была проявиться в долгосроч-ной перспективе, но на практике бюджетные правила пересматривались в среднем каждые два-три года, что свидетельствует о неустойчивости и неприспособленности их конструкции для решения стоящих перед ними задач. Более того, необходимо учитывать, что действие бюджетных правил, как и большинства мер экономической политики, имеет «пороговый» характер: они дают положительный эффект при достаточно высоком качестве институтов (квалифицированном и некоррумпированном государственном аппарате, прозрачности действий правительства, последовательности и ответственности при выполнении принятых управленческих решений и т. п.) и не приносят результатов (либо дают отрицательный эффект) при низком (Кудрин, Сергиенко, 2011. С. 10—11).

        Бюджетное правило: версия 4.0

        Текущая фаза долгосрочного бизнес-цикла повышает актуальность стимулирующей бюджетной политики, в то время как ухудшение условий торговли и автономное устойчивое сокращение нефтегазовых поступлений обусловливают необходимость балансировать бюджет при более низком уровне доходов. Ответом на эти вызовы могут стать переход к гибкому и контрцикличному бюджетному правилу, а также изменение подходов к формированию и расходованию средств суверенных фондов.

        Новое бюджетное правило, примененное при составлении законопроекта о федеральном бюджете на 2018—2020 гг., сводится к определению предельного объема расходов федерального бюджета как суммы
        трех компонентов: 1) базового объема нефтегазовых доходов, рассчитанного при цене на нефть 40 долл. США за 1 барр. марки «Юралс» в ценах 2017 г. (начиная с 2018 г. подлежит ежегодной индексации на 2%), и привязанной к ней базовой цене на экспортируемый газ; 2) объема ненефтегазовых доходов, рассчитанных в соответствии с базовым вариантом среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации; 3) расходов на обслуживание долга 8 . Для переходного периода в 2018 г. объем расходов сформирован с учетом переходных положений бюджетных правил исходя из ограничений на объем первичного структурного (при цене нефти «Юралс» 40 долл./барр. в ценах 2017 г.) дефицита в пределах 1% ВВП 9 . При этом если объем средств ФНБ (объединенного суверенного фонда) на 1 января первого (и/или второго) года планового периода опускается ниже 5% ВВП, то предельный объем использования резервных активов на покрытие дефицитов федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда РФ не может превышать 1% ВВП, исходя из чего корректируется предельный объем расходов. Параметры расходов федерального бюджета, определенные на основе новой конструкции бюджетных правил, представлены в таблице 1.

        Доходы в долях ВВП устойчиво сокращаются в основном за счет снижения нефтегазовых поступлений. Этот долгосрочный тренд определяется изменением условий торговли, ухудшением условий добычи и, как следствие, снижением доли нефтегазового сектора в ВВП. В итоге федеральный бюджет за три года недополучит 1,2% ВВП.

        При подобной динамике бюджетных доходов применение новых бюджетных правил приведет к стремительному сокращению объема расходов: с текущих 18,1% ВВП до 15,9% ВВП уже в 2019 г. Реалистичность подобной бюджетной консолидации вызывает сомнения, особенно в условиях сохранения текущего законодательства, в первую очередь в социальной сфере. По нашим оценкам, оптимизация расходов федерального бюджета на оборону, правопорядок, госуправление, сокращение субсидий в реальном секторе в совокупности способны обеспечить сокращение расходов в ближайшие два-три года в объеме не более 1,0% ВВП, следовательно, еще столько же планируется сэкономить на социальной сфере, в первую очередь на пенсионном обеспечении (что без проведения пенсионной реформы приведет к снижению коэффициента замещения).

        Очевидно, что новая конструкция бюджетных правил, накладывая чрезмерно жесткие ограничения на объем расходов федерального бюджета, не позволит обеспечить необходимый объем расходов для экономического развития и финансирования структурных реформ. Однако бюджетные правила выступают лишь инструментом бюджетной политики и не должны препятствовать решению стоящих перед ней задач.

        Поэтому считаем, что уже в рамках бюджетного цикла следующего года можно несколько смягчить в правиле определение базовой цены на нефть: повысить ее значение с 40 до 45 долл./барр. в постоянных ценах. Как показано на рисунке 1, прогнозы цены на нефть от ведущих агентств и международных организаций в целом более оптимистичны, чем 40 или 45 долл./барр. марки «Юралс» 10 : обе цены ближе к нижней границе существующего в настоящее время консенсус-прогноза международных организаций относительно цен на нефть на ближайшие годы (50—60 долл./барр.).

        На фоне динамики цен на нефть за последние 10—15 лет разница между 40 и 45 долл./барр. не представляется существенной: обе цены находятся заметно ниже средних многолетних значений, которые за последние 10 лет равнялись 84 долл./барр. и за 15 лет — 70 долл./барр. Поэтому при «ослаблении» бюджетного правила — повышении базовой цены на нефть до 45 долл./барр. — ограничение останется достаточно жестким, при этом не препятствуя достижению целей долгосрочного устойчивого развития.

        Еще одним временным послаблением в предложенной Минфином России конструкции бюджетного правила могла бы стать норма о допустимости увеличить предельные расходы на объем поступлений от приватизации в размере до 0,5% ВВП. Поступления от приватизации — недооцененный ресурс, так как он позволяет привлекать избыточные свободные финансовые ресурсы из национальной экономики или из-за рубежа, содействовать разгосударствлению (повышению конкурентоспособности и отказу от практики государственного патернализма), быть дополнительным источником временного финансирования дефицита федерального бюджета.

        Реализация этих двух изменений в новом бюджетном правиле позволит более плавно сокращать расходы федерального бюджета и тем самым частично сохранить возможности для бюджетного маневра
        в пользу производительных направлений расходования бюджетных средств (см. подробнее: Кудрин, Соколов, 2017). Расчет бюджетных последствий от предлагаемых изменений бюджетного правила представлен в таблице 2 с использованием более консервативных (реалистичных) оценок макроэкономических условий на период 2019—2020 гг.

        Однако даже «смягченная» версия бюджетных правил не способна в полной мере решить проблему сокращения бюджетных расходов в среднесрочной перспективе, не говоря о более длительном временном горизонте. Для удержания расходов расширенного правительства на уровне не менее 34% ВВП в долгосрочном периоде (достаточном для реализации структурных реформ и создания условий для долгосрочного экономического роста темпами порядка 3,5—4,0% ежегодно; см. Кудрин, Соколов, 2017) уже в ближайшем будущем предстоит реализовать меры, приводящие к поступлению дополнительных доходов в бюджет. В частности, необходимо завершить начатый в 2015 г. налоговый маневр в нефтегазовом секторе, предусматривающий снижение до нулевого уровня величины экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты с одновременным повышением НДПИ (этот маневр позволит обеспечить дополнительные нефтегазовые доходы бюджета на уровне 0,3—0,5% ВВП в 2019—2020 гг. соответственно); провести системную работу по отмене неэффективных налоговых льгот, не отвечающих современным целям государства (эта мера способна обеспечить дополнительные поступления на уровне 0,2—0,3% ВВП ежегодно). Данные меры совместно с оптимизацией непроизводительных расходов позволят сформировать источник финансирования структурной перестройки в экономике и социальной сфере через бюджетные инструменты.

        Однако рассматриваемая версия бюджетного правила (в официальном или «смягченном» варианте) имеет существенные внутренние недостатки, негативно сказывающиеся на устойчивости его применения.
        Основная проблема в отсутствии гибкости данной конструкции правила: при цене на нефть 55—60 долл./барр. в объединенном суверенном фонде к 2020 г. накопится уже около 10% ВВП и возникнет давление в сторону пересмотра базовой цены (как в 2005 г.). В подобных обстоятельствах крайне сложно завершить бюджетный маневр за счет дальнейшей оптимизации непроизводительных расходов («силовые», на социальное обеспечение).

        Не менее важной является проблема отсутствия контрцикличес­кого характера действия правила. Так как ненефтегазовые доходы привязаны к ВВП и ведут себя проциклично, расходы на обслуживание долга ацикличны, а нефтегазовые доходы коррелируют с ценой на нефть (она экзогенна по отношению к структурному циклу российской экономики), ни один из компонентов правила не учитывает в должной мере цикличность российской экономики, а значит, не обеспечивает поддержку экономики в фазе спада (замещая сжатие рыночного спроса) и не сдерживает темпы роста в фазе подъема (избегая избыточного перегрева экономики).

        Еще одна проблема в том, что правило ориентировано на сглажи­вание только шоков нефтегазовых доходов, вызванных изменением цены на нефть. Однако мировой опыт показывает, что ненефтегазовые доходы также могут быть восприимчивы к шокам изменения цены на нефть (главным образом налог на прибыль), а также иметь циклическую компоненту, не связанную с ценой на нефть. Таким образом, в бюджетном правиле должны быть учтены, во-первых, возможности иных шоков, чем изменение цен на нефть, во-вторых, все налоги, восприимчивые к шокам цен на нефть.

        Четвертая проблема: при такой конструкции бюджетного правила расходы на обслуживание государственного долга всегда должны покрываться за счет новых заимствований. Такая тактика не несет бюджетных рисков, если в долгосрочной перспективе ставка по заимствованиям в среднем не превышает темпы роста ВВП, а в краткосрочной перспективе не ожидаются резкие скачки такой ставки, которые могут фактически ограничить доступ к долговому финансированию. Отметим, что оба допущения в российских условиях не вполне приемлемы. Такой подход возможен при уровне расходов на обслуживание госдолга в объеме до 1% ВВП в год, однако по мере роста госдолга и отставания темпов роста ВВП от реальной ставки по заимствованиям (что наблюдалось все последние годы) размер расходов на его обслуживание будет самовоспроизводиться и в долгосрочной перспективе (20—30 лет) может привести к образованию «снежного кома».

        Международный опыт применения бюджетных правил

        Бюджетные правила традиционно решают следующие задачи:

      • поддержание долговой устойчивости стран через ограничение размеров долга и контроль за динамикой его уровня;
      • обеспечение сбалансированного бюджета (нулевого дефицита), в том числе с учетом цикличности развития и сырьевой зависимости;
      • предотвращение необоснованного роста расходов.
      • Можно выделить несколько типов бюджетных правил, исходя из решаемых ими задач.

        Долговые правила, устанавливающие лимит по уровню государственного долга в процентах ВВП. Например, в странах ЕС установлен предельный уровень государственного долга в размере 60% ВВП. За пределами ОЭСР существуют аналогичные ограничения: например, в Пакистане с 2005 г. действует правило, в соответствии с которым отношение государственного долга к ВВП должно быть снижено до 60%, для чего долг должен ежегодно сокращаться не менее чем на 2,5% ВВП.

        Проблема этого типа правил не только в сложности обоснованного выбора целевого значения долга, но и в том, что введение потолка государственного долга (без или вместе с потолком дефицита государственного бюджета) не выступает ни необходимым, ни достаточным условием обеспечения бюджетной устойчивости. Потолок государственного долга чувствителен к макроэкономическим изменениям (изменение долго срочных темпов роста экономики, постоянные шоки сальдо первичного баланса государственного бюджета и т. д.), а значит, при установлении его фиксированной величины возникает риск, что данный порог может оказаться выше предельно допустимого уровня государственного долга.

        Правила по бюджетному сальдо, устанавливающие следующие требования: обеспечивать сбалансированность бюджета (нулевой дефицит); не превышать установленное предельное значение дефицита бюджета; достичь профицита бюджета, как минимум в установленном размере. Подобные правила обычно выражаются в процентах ВВП. Недостаток данного типа правил в том, что бюджетная политика может носить проциклический характер. Его можно преодолеть за счет перехода к применению сбалансированного структурного сальдо бюджета, адаптированного к фазе экономического цикла. Это так называемые правила по бюджетному сальдо «второго поколения», которые используют целевые показатели, очищенные от цикличности (ориентация на достижение циклически скорректированного — в зависимости от стадии экономического цикла — баланса; использование странами — экспортерами сырья структурного баланса, скорректированного с учетом колебаний в уровнях доходов от продажи сырьевых товаров; использование несырьевого бюджетного баланса). Обычно подобные правила преследуют цель достичь устойчивости бюджета при обеспечении необходимой гибкости реагирования на шоковые изменения в экономике.

        1. Учет структурных ненефтегазовых доходов. Так как Россия относится к числу стран со средней значимостью природной ренты для экономики, необходимо привязывать параметры бюджетного правила не только к ценам на ресурсы, но и к показателям, коррелирующим с базами налоговых поступлений от ненефтегазового сектора. Такой опыт, в частности, накоплен в Чили, где наряду с привязкой к цене меди и молибдена учитывается влияние динамики ВВП на все налоговые и неналоговые поступления в бюджет.
        Для расчета структурных ненефтегазовых доходов применяются специальные статистические техники (как правило, фильтр Ходрика—Прескотта) расщепления ВВП на циклическую и структурную компоненты. Именно структурная компонента ВВП используется в качестве показателя, к которому привязываются налоговые и неналоговые поступления (для России речь идет о ненефтегазовых доходах), также называемые «структурными доходами». Поэтому структурные ненефтегазовые доходы (СННД) предлагается рассчитывать по формуле:

        где: прогнозные ННД — величина поступлений ненефтегазовых доходов при прогнозном ВВП; прогнозируемый структурный ВВП — очищенный от циклических колебаний прогнозный ВВП.

        В случае спада прогнозные ненефтегазовые доходы могут оказаться меньше рассчитанных структурных ненефтегазовых доходов и, следовательно, по бюджетному правилу потребуется нарастить общий дефицит для контрциклического финансирования расходных обязательств. Напротив, в ситуации экономического подъема положительная разница (излишек) между прогнозными и структурными ненефтегазовыми доходами должна быть направлена на погашение ранее накопленного долга.

        2. Расчет «цены отсечения» (базовой цены) и определение нефте­газовых доходов. Мировой опыт показывает, что обычно используют один из двух подходов: по средним ценам за предыдущий период (например, в Мексике, Монголии) или по экспертным оценкам (например, в Чили). Основная проблема с расчетом по средним ценам в том, что при резком и значительном падении цены на нефть он приведет к завышению значения (что наблюдалось в России в 2014—2016 гг.). В свою очередь, экспертные оценки могут подвергаться сильному внешнему давлению: для финансового органа более приемлемы консервативные прогнозы «цены отсечения», в то время как отраслевые министерства заинтересованы в больших расходах, а значит, и в более высоких (оптимистичных) оценках базовой цены. Предлагаемый компромиссный вариант между двумя подходами — применение экспертных оценок «цены отсечения» на период бюджетного планирования при наличии формального ограничения сверху на уровне многолетней средней цены на нефть (например, за 30-летний период; см.: Гурвич, Соколов, 2016). Для расходования в планируемом финансовом году могут быть использованы только нефтегазовые доходы, рассчитанные по «цене отсечения». Доходы сверх этой цены направляются в резервные суверенные активы. Если фактическая цена на нефть окажется ниже «цены отсечения», то финансирование расходных обязательств будет осуществляться с использованием ранее накопленных резервов.

        3. Возможность использовать долговое финансирование и об­служивание государственного долга. Помимо циклического сглаживания фискальная политика решает задачу содействия долгосрочному экономическому росту. Как правило, результаты производительных расходов отложены во времени, поэтому целесообразно финансировать эти расходы именно за счет долга, чтобы будущие поколения, получая выгоды от этих расходов, несли и бремя его погашения. В силу изложенного и при относительно безопасном для финансовой стабильности уровне государственного долга представляется возможным временно включить в правила расчета предельных расходов отдельной позицией расходы на обслуживание государственного долга — дополнительно к возникающим в связи с поддержанием уровня расходов федерального бюджета в объеме, суммарно равном величине структурных ненефтегазовых доходов и нефтегазовых поступлений по «цене отсечения».

        Более того, поскольку величина расходов на обслуживание накопленного государственного долга зависит от решений, принятых ранее, нецелесообразно ограничивать исполнение этих обязательств посредством жестких бюджетных правил. Однако, чтобы не допустить эффект «снежного кома», оправданно удерживать расходы на обслуживание госдолга в пределах, по нашим оценкам, до 1,0—1,2% ВВП
        за счет проведения долговой политики, предполагающей размещение государственных облигаций с минимально возможной доходностью (на наиболее благоприятных условиях для осуществления заимствований). Планируемые расходы федерального бюджета будут ограничены сверху суммой структурных ненефтегазовых доходов и нефтегазовых доходов на уровне «цены отсечения». При этом на переходный период (как минимум, до завершения бюджетного маневра; см.: Кудрин, Соколов, 2017) предельные расходы могут быть увеличены на объем расходов на обслуживание государственного долга.

        Дополнительно с целью придать правилам большую гибкость для адаптации бюджета к краткосрочным макроэкономическим и финансовым шокам можно предусмотреть две опции:

      • право правительства при экстремальных шоках (сокращение реальной величины доходов федерального бюджета, например, не менее чем на 10—15% в течение одного года) краткосрочно (на один-два года) увеличивать структурный дефицит;
      • ввести потолок ежегодного расходования суверенных резервов.
      • Например, можно ввести ограничение по числу лет, на которые должно хватить накопленных ликвидных суверенных активов для финансирования расходных обязательств при среднесрочном падении цены на нефть (например, на три года — период составления федерального бюджета), или ввести ограничение на ежегодные траты не более 30% остатков средств в РФ на начало каждого года.

        Переход к модифицированной версии бюджетных правил следует осуществлять поэтапно, с учетом размеров накопленных суверенных резервов, объема госдолга и, главное, завершенности бюджетного и налогового маневров, упомянутых выше.

        Для периода 2019—2020 гг. может быть реализовано уже принятое бюджетное правило, «смягченное» за счет повышения базовой цены на нефть до 45 долл./барр. (в постоянных ценах) и дополнительного увеличения рассчитанных по правилу предельных расходов на величину поступлений от приватизации в размере до 0,5% ВВП.

        Начиная с 2021 г. можно отказаться от «приватизационной надбавки» к расходам и перейти к нулевому первичному балансу, то есть расходы федерального бюджета (как планируемые, так и фактические) должны быть ограничены суммой структурных (очищенных от циклических колебаний экономического развития) ненефтегазовых доходов и нефтегазовых доходов на уровне «цены отсечения», а также расходов на обслуживание госдолга (не более 1% ВВП).

        Впоследствии (предварительно, после 2024 г.) для обеспечения долгосрочной сбалансированности федерального бюджета можно ужесточить бюджетные правила за счет перехода к нулевому общему дефициту (отказа от учета величины расходов на обслуживание госдолга в предельных расходах) в границах пятилетнего периода. При недополучении доходов или необходимости увеличить расходы для контрциклической поддержки экономики можно временно повысить дефицит под обязательство погасить его в течение последующих четырех лет.

        Эмпирическая проверка релевантности модифицированного бюджетного правила

        Проведем анализ применения предлагаемого бюджетного правила 12 для России на ретроспективных данных 2007—2016 гг. Выбор этого периода обусловлен двумя причинами: с одной стороны, в течение последнего десятилетия можно наблюдать все три последовательно сменявшие друг друга версии бюджетных правил, а также периоды приостановки их использования; с другой — дискретные решения Правительства РФ по досрочному погашению внешнего долга за счет накопленных резервов (2005—2006 гг.) не относятся к рассматриваемому периоду и не вносят искажений в расчеты по предлагаемому бюджетному правилу.

        Расчет нефтегазовых доходов. Для предлагаемого варианта бюджетного правила «цена отсечения» устанавливается на уровне минимальной из двух оценок — средней цены на нефть марки «Юралс» за предыдущие 30 лет и цены на основе консенсуса-прогноза по оценкам Всемирного банка и МВФ. Как видно на рисунке 3, использование скользящей средней при оценке многолетней (за предыдущий 30-летний период) цены на нефть приводит к сглаживанию краткосрочной волатильности в динамике нефтяных цен и тем самым позволяет предотвратить резкие колебания бюджетных расходов вслед за конъюнктурными изменениями в поступлении нефтегазовых доходов. На рисунке 4 показано, что динамика рассчитанных по предлагаемому правилу нефтегазовых доходов менее волатильна, чем прогнозных и фактических.

        Расчет ненефтегазовых доходов. Для определения ненефтегазовых доходов по предлагаемому бюджетному правилу необходимо знать уровни прогнозного ВВП и структурного ВВП для планового года.

        Разложение ВВП осуществляется с использованием фильтра Ходрика—Прескотта (Hodrick, Prescott, 1997) по следующей формуле:

        где: y t — реальный ВВП; z t — структурная компонента ВВП; β — параметр сглаживания (для годовых данных рекомендуется брать на уровне 100; см.: Ravn, Uhlig, 2002).

        Среди недостатков фильтра Ходрика—Прескотта отметим, что он «подгоняет» значения структурной компоненты под последние в рассматриваемом периоде наблюдения. Из-за этого при расчете структурного ВВП на соответствующий финансовый год желательно использовать прогнозные данные по ВВП на перспективу три—пять лет, но строго не менее последующих двух лет. В противном случае фильтр Ходрика—Прескотта автоматически приравняет структурный ВВП и прогнозный ВВП для планового года.

        В целом с учетом специфики фильтра Ходрика—Прескотта для более точного выделения структурной компоненты ВВП необходимо использовать максимально длительный временной ряд. Причем внутри этого ряда должны присутствовать периоды экономического спада и подъема. Имеющиеся альтернативные методики разложения ВВП также не лишены недостатков (несимметричность циклических колебаний, невыявление структурных сдвигов и т.п.; см.: Enders, Walter, 2015). Иллюстративно на рисунке 5 продемонстрировано выделение структурной компоненты ВВП двумя методами — на основе фильтра Ходрика—Прескотта и с использованием линейного тренда. Как можно видеть, методика разложения ВВП с применением фильтра Ходрика—Прескотта лучше, чем иные подходы, в частности линейный тренд, очищает структурную компоненту от циклических колебаний.

        Отметим, что точность оценок ненефтегазовых доходов с использованием предлагаемого подхода (на основе фильтра Ходрика—Прескотта) зависит от качества прогнозирования как ВВП, так и объемов не-
        нефтегазовых доходов.

        На рисунке 6 показана динамика прогнозных (заложенных в первые редакции закона о федеральном бюджете на соответствующий год) и фактических значений ненефтегазовых доходов. Наибольшие расхождения в объеме поступления ненефтегазовых доходов в рассматриваемом периоде зафиксированы в 2008—2011 гг. (кризис и последующий выход из него), что было связано либо с заметной недооценкой, либо с переоценкой темпов роста ВВП в условиях резких макроэкономических шоков.

        На рисунке 7 продемонстрировано, что неточности (просчеты) в прогнозировании приводят к смещению оценки структурных ненефтегазовых доходов, рассчитанных на основе предлагаемого в рамках бюджетного правила подхода. Так, ненефтегазовые доходы, рассчитанные по предлагаемому правилу на основе фактических значений ненефтегазовых доходов, относительно стабильны и в постоянных ценах незначительно колеблются около уровня 8,0 трлн руб. (в ценах 2016 г.). В то же время структурные ненефтегазовые доходы, рассчитанные по прогнозным значениям, сильно волатильны и процикличны, что противоречит самой логике предлагаемого правила (необходимости поддерживать относительно стабильный уровень расходов в постоянных ценах и проводить контрциклическое бюджетное регулирование). Таким образом, для обеспечения требуемой эффективности применения предлагаемого бюджетного правила особое внимание следует уделить повышению качества среднесрочного макроэкономического и бюджетного прогнозирования.

        Расчет общего потолка расходов. Общий потолок расходов для предлагаемого варианта правила рассчитывался как сумма прогнозных структурных ненефтегазовых доходов, нефтегазовых доходов при «цене отсечения» и расходов на обслуживание государственного долга (рис. 8). Предлагаемое правило позволит обеспечить относительно устойчивый уровень расходов федерального бюджета при условии должного качества макроэкономического и бюджетного прогнозирования, особенно с точки зрения определения краткосрочной динамики цен на нефть и влияния шоков на экономику и бюджет.

        При переходе к предлагаемому правилу со второй половины 2000-х годов можно было бы предотвратить или хотя бы сдержать рост расходов федерального бюджета, объем которых так и не вернулся на докризисный уровень (около 14,0 трлн руб. в ценах 2016 г., или 16,3% ВВП) после преодоления последствий кризиса 2008—2009 гг. В результате планировавшиеся расходы начиная с 2010 г. стабильно превышали рассчитанные по правилу потолки расходов — как вследствие принятия Правительством РФ дискретных решений о реализации антикризисных мер в 2008—2010 гг. и 2015—2016 гг., так и по причине неизменно возраставших социальных обязательств и увеличения «силовых» расходов. Значит, риски бюджетной несбалансированности устойчиво накапливались с начала 2010-х годов. В свою очередь, предлагаемое бюджетное правило позволяет точнее учитывать цикличность экономического развития и обеспечить лучшую сбалансированность федерального бюджета благодаря адаптации к новым макроэкономическим условиям (кризисные проявления 2008—2010 гг. и 2014—2016 гг.) без ущерба для реализации бюджетом своей контрциклической функции.

        Расчет уровней профицита/дефицита, государственного долга и размера суверенных фондов. Первичный профицит рассчитывался как разность между фактическими доходами и непроцентными расходами (в первом случае определенными по предлагаемым бюджетным правилам, а во втором — фактически сложившимися). Как можно видеть на рисунке 9, предлагаемое бюджетное правило позволяет успешнее стерилизовать конъюнктурные доходы в периоды относительно высоких цен (2007—2014 гг.) и оказывать дополнительную бюджетную поддержку в периоды низких цен на нефть (2016 г.), тем самым обеспечивая контрциклический характер бюджетной политики и соответственно большую гибкость, чем действовавшие ранее версии бюджетных правил.

        Анализ динамики остатков средств накопленных суверенных резервов 13 и уровня государственного долга федерального бюджета (рис. 10) показывает, что этот уровень по предлагаемому правилу был бы заметно ниже фактического. При этом размер суверенных резервов устойчиво накапливался бы в течение всего рассматриваемого периода и достиг 25% ВВП.

        Проведенный анализ показал, что в последние годы выросли риски для бюджетной устойчивости. При использовании предложенного в статье варианта бюджетного правила видно, что бюджетные обязательства с 2010 г. превышают допустимые уровни с точки зрения обеспечения бюджетной сбалансированности. При этом постепенная модификация бюджетного правила (с переходным периодом) позволит лучше адаптировать бюджет к требованиям финансирования структурных преобразований в экономике при сохранении контроля над долгосрочной бюджетной устойчивостью. Важно понимать, что бюджетное правило должно не столько обеспечить ограничение расходов, сколько создавать возможности для их перераспределения от непроизводительных статей к производительным при поддержании требуемой сбалансированности. Учитывая устойчивое сокращение доли нефтегазового сектора и шоки экономики, не связанные с изменением цены на нефть, предлагаемое правило позволит в большей степени сглаживать динамику расходов, снизить накопление государственного долга и увеличить суверенные резервы, чем ранее применявшиеся версии.
        _______

        1 По данным МВФ, в 2015 г. более 90 стран применяли хотя бы одно бюджетное правило (IMF fiscal rules dataset. http://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm) Обратно к тексту

        2 См.: Федеральный закон от 23.12.2003 г. № 184-ФЗ «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской
        Федерации». Обратно к тексту

        3 Федеральным законом от 12.10.2005 г. № 127-ФЗ «О внесении изменений в статью 96.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации». Обратно к тексту

        4 Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета». Обратно к тексту

        5 См.: Федеральные законы от 17 декабря 2009 г. № 314-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом „О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов“» и от 30 сентября 2010 г. № 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации». Обратно к тексту

        6 См.: Федеральный закон № 268-ФЗ от 25.12.2012 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета». Обратно к тексту

        7 Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета». Обратно к тексту

        8 См.: «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов». Обратно к тексту

        9 Федеральный закон от 29.07.2017 г. № 262-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета». Обратно к тексту

        10 За последние годы цена на нефть марки Urals торговалась со спредом до 4 долл. к цене нефти марки Brent, то есть эти цены различались на 1—2%. Обратно к тексту

        11 Применяется в Чили, Швейцарии, Германии, Великобритании и предполагает, что во время спада растет госдолг, а во время подъема он гасится за счет возросших доходов бюджета. Обратно к тексту

        12 Расчет выполнен для конструкции бюджетного правила на основе структурного первичного баланса (версии, рекомендованной к применению с 2021 г.) Обратно к тексту

        13 Расчеты на основе данных о совокупных объемах накопленных резервов, то есть суммарно по остаткам средств в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния в рассматриваемом периоде. Обратно к тексту

        Смотрите еще:

        • Иск прокуратуры в суд По иску прокуратуры города Владимира суд обязал Центр управления городскими дорогами обеспечить проезд к многоэтажному дому Прокуратурой города Владимира проведена проверка по коллективному обращению жителей дома № 22А по улице […]
        • Государственные нотариусы херсона Нотариусы Херсона Левчук Владимир Юрьевич частный нотариус, свидетельство № 7536 73000, г. Херсон, ул 21. Января, 33/47, кв.17, тел .: 0552-39-62-46 Шулик Алена Александровна частный нотариус, свидетельство № 8653 73000, г. Херсон, ул 40 […]
        • Мошенничество в волгограде Мошенничество в волгограде У пенсионерки под видом продажи меда похитили 11 тысяч рублей, у девушки – около 5 тысяч. Мошенники похитили у двух волгоградок около 40 тысяч рублей 8.08.2018, 13:49 Обе перевели деньги виртуальным […]
        • Штраф пешеходам в рк В Казахстане изменились штрафы за нарушения ПДД В кодекс РК об административных правонарушениях внесены поправки. Законом снижены размеры административных штрафов по 40 составам административных правонарушений. Поправки вступают в силу 9 […]
        • Работа юриста в кемерово вакансии Вакансии h Юристы, коллекторы, приставы в Кемерово и соседних городах Кемерово Юрисконсульт 1. Специалист по договорам: ∙ Подготовка договоров поставки, реализации нефтепродуктов, а также дополнительных соглашений, протоколов […]
        • Нарушение правил международных полетов Статья 271. Нарушение правил международных полетов Несоблюдение указанных в разрешении маршрутов, мест посадки, воздушных ворот, высоты полета или иное нарушение правил международных полетов — Комментарий к Ст. 271 УК РФ 1. Объектом […]
        • Поймали без страховки на чужой машине Поймали без страховки на чужой машине Какой штраф если водитель не вписан в страховку в 2018 году — нужна ли доверенность на управление автомобилем, если вписан в ОСАГО? В жизни любого автомобилиста были ситуации, когда необходимо было […]
        • Статья штрафа за превышение скорости Статья штрафа за превышение скорости Размер штрафов за скорость на 2018 год Штрафы за превышение разрешенной скорости движения на 2018 год таковы: 500р. по ст. 12.9ч.2 1000-1500 р. по ст. 12.9ч.3 2000-2500 рублей или лишение прав на […]