Закон избирательная система рф

Закон избирательная система рф

Открытая общественная правовая информационная система

Задать вопрос юристу

  • Главная ›
  • Правовая энциклопедия ›
  • Участие в выборах ›
  • Избирательная система Российской Федерации

Избирательная система Российской Федерации

Под избирательной системой понимают виды голосований, предусмотренных российским законодательством и способы определения их итогов. Избирательная система также включает в себя правовые нормы, регулирующие доступ граждан к пассивному и активному избирательному праву, различные возникающие в ходе избирательного процесса вопросы.

В Российской Федерации закон предусматривает несколько видов выборов:

1. референдум — форму прямого волеизъявления граждан по особо важным вопросам,

2. выборы Президента России, проходящие по мажоритарной избирательной системе,

3. выборы Государственной Думы, высших должностных лиц субъектов федерации, представительных (законодательных органов субъектов федерации), как правило, предусматривающие смешанную избирательную систему,

4. муниципальные выборы, которые могут быть любого вида.

Мажоритарная избирательная система подразумевает, что за победителя выборов должно проголосовать большинство избирателей. Возможно три варианта мажоритарной системы:

1. абсолютного большинства, что используется на президентских выборах, когда для победы нужно набрать 50%+1 голос. (если 6 человек из 10-ти пришедших на выборы в 2018-м году проголосуют за кого-нибудь из кандидатов, он победит на выборах в первом туре или точно победит во втором),

2. относительного большинства, когда кандидату для победы нужно набрать простое большинство голосов (если за первого кандидата проголосуют 3 человека, а за второго 4, а за действующего главу государства двое, то именно первый и второй кандидат будут выяснять кто выйдет победителем на выборах во втором туре),

3. квалифицированного большинства, когда кандидат должен набрать не простые 50%+1 голос, а 2/3 или 3/4 голосов.

24 февраля 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому выборы депутатов Государственной думы созывов, избираемых после его вступления в силу, проводятся по смешанной системе: 225 депутатов Государственной думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ— один депутат), а другие 225 депутатов— по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов.

Нормативные правовые акты, регулирующие избирательные правоотношения:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993);

2. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

3. Федеральный закон от 18.05.2005 (ред. от 02.04.2014, с изм. от 16.12.2014) № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации»;

4. Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».

5. Федеральный закон от 22.02.2014 года №20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

4. Избирательные системы, применяемые на муниципальных выборах

Федеральное законодательство предписывает законодателям субъектов Российской Федерации устанавливать виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов. Муниципальные образования в своих уставах определяют для конкретных выборов избирательную систему из числа предложенных в региональном законе. В региональном законе должно быть установлено несколько альтернативных видов избирательных систем, из которых местные сообщества самостоятельно выбирают наиболее приемлемую и соответствующую местным условиям избирательную систему. В результате, избирательные системы, применяемые на муниципальных выборах, отличаются большим разнообразием.

В 2011 г. Федеральный закон[XI] установил, что при избрании представительного органа муниципального района, городского округа, имеющих численность не менее 20 депутатов, не менее половины депутатов должно быть избрано по пропорциональной системе. Для этих выборов величина «заградительного барьера» была ограничена сверху 5%.

В 2012 г. в рамках исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации[XII] был принят Федеральный закон от 16.10.2012 № 173-ФЗ «О внесении изменений в статью 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статью 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который запретил использование пропорциональной и смешанной систем в поселениях с численностью населения менее трех тысяч человек, а также имеющих представительный орган с численностью менее 15 депутатов. При использовании на муниципальных выборах смешанной системы по ее пропорциональной составляющей должно распределяться не менее 10 мандатов.

[XI] Федеральный закон от 20.03.2011 № 38ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 13. Ст. 1685.

[XII] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.07.2011 № 15П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана // Собрание законодательства РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.

4.1. Мажоритарная избирательная система относительного большинства в одномандатных округах

На муниципальных выборах мажоритарная избирательная система относительного большинства является одной из наиболее популярных. По этой системе избирается большое число глав муниципальных образований и значительное число муниципальных депутатов.

Если по этой системе избираются муниципальные депутаты, территория муниципального образования разбивается на одномандатные округа. Конкурируют между собой отдельные кандидаты. Каждый избиратель имеет один голос. Избранным считается кандидат, получивший относительное большинство, то есть больше голосов, чем другие.

4.2. Мажоритарная избирательная система относительного большинства в многомандатных округах

Мажоритарная избирательная система в многомандатных округах достаточно широко используется для избрания муниципальных депутатов. При этой системе территория муниципального образования либо разбивается на несколько многомандатных округов, либо представ

ляет из себя единый многомандатный округ (последнее допустимо в сельском поселении, а также в ином муниципальном образовании, если в нем всего один избирательный участок).

Главное, в чем различаются разновидности этой системы – число голосов, которое имеет избиратель. Чаще всего избирателю предоставляется столько голосов, сколько мандатов распределяется в многомандатном округе. Однако, как отмечалось выше, в случае образования избирательных округов с разным числом мандатов, всем избирателям должно быть предоставлено одинаковое число голосов. В этом случае, в соответствии с законом, либо всем избирателям предоставляется число голосов, равное числу мандатов в округе с наименьшим числом мандатов, либо всем избирателям предоставляется один голос[XIII].

[XIII] Конституционное право России: Учеб. для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция»; по научной специальности «Конституционное право; муниципальное право» / Авт.: Л.В. Андриченко и др.; Под ред. В.А. Виноградова. М.: ЮНИТИ, 2010.

4.3. Мажоритарная избирательная система абсолютного большинства

Мажоритарная избирательная система абсолютного большинства предусматривает голосование в несколько туров (чаще всего – в два тура). Для избрания в первом туре требуется выполнение какого-либо условия, более жесткого, чем относительное большинство голосов. Если никто из кандидатов в первом туре не избирается, проводится второй тур (повторное голосование), в котором участвует меньшее число кандидатов (чаще всего два кандидата, получившие наибольшее число голосов).

Мажоритарная избирательная система абсолютного большинства чаще всего используется для избрания глав муниципальных образований, реже – для избрания муниципальных депутатов.

Примером разнообразия вариантов мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства является Избирательный кодекс Республики Татарстан от 07.05.2007 № 21-ЗРТ (в ред. от 22.06.2012г.), который предоставляет муниципальным образованиям выбирать условия признания кандидата избранным в первом туре из трех вариантов: 1) избранным признается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании; 2) избранным признается кандидат, получивший наибольшее, но не менее определенного числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, которое не может быть менее 20 процентов и более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании; 3) избранным признается кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Первый вариант как раз и представляет мажоритарную избирательную систему абсолютного большинства.

4.4. Пропорциональная избирательная система

Впервые полностью пропорциональная избирательная система на российских муниципальных выборах была применена в г. Волжский (Волгоградская область) в 2005 г. В качестве компонента смешанной системы пропорциональная система использовалась с 1996 г. в отдельных муниципальных образованиях Красноярского края. После 2005 г. пропорциональная система стала широко использоваться во многих регионах.

При пропорциональной системе выборы проводятся по единому избирательному округу, объединяющему всю территорию соответствующего муниципального образования. Избиратель голосует за списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями (политическими партиями, их региональными или местными отделениями, иными общественными объединениями) и имеет один голос.

«Заградительный барьер» для выборов представительного органа муниципального района, городского округа, имеющих численность не менее 20 депутатов, не может в соответствии с Федеральным законом превышать 5%. Для других случаев Федеральный закон ограничения не устанавливает. В большинстве субъектов Российской Федерации для всех муниципальных выборов установлен 5-процентный барьер. Есть регионы, где «заградительный барьер» на муниципальных выборах не предусмотрен (Белгородская область).

Методики распределения мандатов на муниципальных выборах отличаются большим разнообразием, хотя они все основаны либо на методе наибольших остатков (квота Хэра), либо на методе делителей (Империали). Во многих регионах эти методики модифицированы и предусматривают различные варианты коррекции на случай, если какому-либо из списков кандидатов, допущенных к распределению мандатов, не достанется ни одного мандата. При этом не во всех регионах методики свободны от ошибок.

На муниципальных выборах списки кандидатов могут разбиваться на территориальные группы. Чаще всего это происходит на выборах в крупных городских округах.

4.5. Смешанная избирательная система

Смешанная избирательная система используется на российских муниципальных выборах чаще, чем полностью пропорциональная[XIV].

В основном применяется вариант, при котором половина (или около половины) депутатов избираются по пропорциональной системе, а остальные депутаты – по одномандатным округам по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.

[XIV] Сорокина Е.В. Трансформация избирательной системы России: Учеб. пособие / Мво образования и науки Российской Федерации, Балтийский гос. технич. унт «Военмех», каф. политологии. СПб.: БГТУ, 2010.

Распространен также вариант, когда мажоритарная составляющая реализуется в виде многомандатных округов с числом голосов у избирателя, равным числу мандатов. Иногда мажоритарная составляющая на соответствующих муниципальных выборах реализуется в виде одного многомандатного избирательного округа. В этом случае число депутатов, избираемых по мажоритарной системе, существенно меньше, чем избираемых по партийным спискам. Такой вариант характерен для Республики Саха (Якутия); например, в Усть-Янском улусе 14 октября 2012 г. избирались 10 депутатов по партийным спискам и 5 депутатов по пятимандатному избирательному округу по мажоритарной избирательной системе.

РОССИЙСКАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА: ПРОШЛОЕ, НАСТОЯЩЕЕ, БУДУЩЕЕ

Секция: 10. Юриспруденция

X Студенческая международная заочная научно-практическая конференция «Молодежный научный форум: гуманитарные науки»

РОССИЙСКАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА: ПРОШЛОЕ, НАСТОЯЩЕЕ, БУДУЩЕЕ

Право избирать и быть избранным является важнейшим политическим правом граждан Российской Федерации. В конституционном праве термином «выборы» обозначается процедура формирования государственного органа или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая посредством голосования правомочных лиц при условии, что на каждый такой мандат могут претендовать в установленном порядке два или более кандидата.

Избирательное право — в объективном смысле — это система конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с выборами органов государства и местного самоуправления. Объективное избирательное право регулирует избирательную систему в широком смысле. Обычно предметом избирательного права считаются связанные с выборами общественные отношения, в которых прямо или косвенно участвуют граждане. Избирательное право является одним из институтов конституционного права. Избирательное право — в субъективном смысле — это гарантированная гражданину государством возможность участвовать в выборах государственных органов и органов местного самоуправления. Оно представляет собой комплекс конкретных прав лица, среди которых особо следует выделить активное и пассивное избирательное право в связи с политическими правами человека и гражданина.

Становление российской государственности — крайне сложная и противоречивая сфера, где происходят глубокие и быстрые перемены: отказ от старых стереотипов и поиск новых форм, переосмысление исторического опыта и критика классических авторитетов. Отражением этих процессов явился и новый подход к способам и порядку формирования государственных органов. Актуальность рассматриваемой темы очевидна. Избирательная система определяет порядок проведения выборов в государстве, а также включает в себя все общественные отношения, связанные с ними. Конституция РФ 1993 года объявила референдум и выборы высшим выражением власти народа, непосредственным ее проявлением. Однако государственность является институтом, полностью и исключительно отвечающим за структуру и форму избирательной системы. Действительно, выборы — это форма непосредственной демократии. Именно поэтому избирательное право также рассматривают и в качестве подотрасли конституционного права [6].

В мире традиционно используются пропорциональная, мажоритарная и смешанная избирательные системы. Пропорциональная система выборов — это система, при которой депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально голосам, поданным за списки кандидатов, если они преодолели процентный барьер. Мажоритарная избирательная система — это система, при которой избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов избирателей по избирательному округу, по которому они баллотируются. Смешанная избирательная система выборов сочетает в себе как пропорциональную, так и мажоритарную системы. В данном случае часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с принципами пропорциональной системы, что способствует более полному учёту голосов избирателей и точнее отражает реальную картину политической ситуации в стране, другая часть — в соответствии с принципами мажоритарной системы, что способствует формированию устойчивого правительства. У каждой из этих систем есть свои положительные и отрицательные стороны. Рассмотрим подробнее избирательные системы РФ в историко-правовом аспекте, а также проблемы смешанной избирательной системы.

В связи с изменениями в нашей стране Президентом были приняты Указ 1993 года «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» [7], т. е. утверждено Положение о выборах депутатов Государственной Думы. А также Указ от 11 октября 1993 года «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [8], т. е. утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации. Эти два Указа вводили смешанную избирательную систему при выборах 450 депутатов Государственной Думы и мажоритарную избирательную систему относительного большинства при выборах 178 депутатов Совета Федерации.

Согласно смешанной системе выборы 225 депутатов проходили по одномандатным округам по правилам мажоритарной системы относительного большинства, а других 225 депутатов — по спискам кандидатов от избирательных объединений по пропорциональной системе. Мандаты по одномандатным округам получали кандидаты, набравшие в своем избирательном округе большинство голосов. В списках же указывались конкретные кандидаты, мандаты среди которых распределялись пропорционально числу голосов, полученных объединениями, но при этом не менее 5 % голосов. В свое время, данную систему и критиковали и поддерживали, что свойственно любым нововведениям.

В целом процесс становления избирательной системы «новой» России напрямую связан с усовершенствованием и новым этапом развития избирательного законодательства. В первую очередь, в данном процессе отражалось соотношение конституционных норм, регламентирующих выборы, и норм текущего избирательного законодательства. В Конституции РФ, по сравнению с ранее действующей Конституцией, нет главы, посвященной избирательной системе, только лишь несколько положений.

Первым шагом законодателя была систематизация избирательной системы в целом. Так был разработан и принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» [10]. В этом законе сформулированы и определены общие принципы для всех выборов в России и гарантии реализации избирательных прав гражданами. Федеральный закон соответствовал принципу федерализма, основываясь на разграничении предметов ведения между РФ и ее субъектами. Разработка законодательства о регулировании основных гарантий избирательных прав граждан РФ была необходима, что было отмечено проведением выборов в законодательные органы государственной власти субъектов РФ после декабря 1993 года. Это способствовало положительным изменениями в практике проведения выборов, но гарантий избирательных прав граждан России все же было недостаточно.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» [10] полностью не регулировал выборы в определенные органы государственной власти. Т. е., согласно данному Федеральному закону проведение выборов было невозможным, если бы отсутствовали нормативно-правовые акты, детально регулирующие все аспекты выборов, возникающих на каждом уровне. Однако именно в этом ФЗ фиксировался механизм правовой защиты избирательных прав граждан РФ, нарушения которых могли быть обжалованы в суде или избирательной комиссии.

В 1995 году был принят Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» [11]. В ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 1995 года были внесены изменения в порядок формирования федерального списка кандидатов. В Положении о выборах депутатов Государственной Думы 1993 года было указано, что избирательные объединения, размещая кандидатов в списке, могли разбить его полностью или частично на региональные группы. В соответствии с ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», избирательные объединения могли также разбить список кандидатов полностью или частично на региональные группы, то есть по субъектам или группам субъектов РФ, но в части списка, не входящей в региональные группы, могло быть не более 12 кандидатов. Новшеством в проведении выборов стало и появление схемы избирательных округов, утвержденной в 1995 году Федеральным законом. Согласно единой системе были созданы 89 избирательных комиссий субъектов РФ, 225 окружных избирательных комиссий, 2700 территориальных избирательных комиссий и 93 тысячи участковых избирательных комиссий. Именно они обеспечивали подготовку и проведение выборов второго созыва Государственной Думы в 1995 году в соответствии с законодательством.

Выдвижение кандидатов в депутаты в 1995 году регламентировалось более детально в сравнении с ситуацией 1993 года. Все решения о выдвижении кандидатов по федеральному избирательному округу и одномандатным округам принимались на конференциях избирательных объединений только путем тайного голосования. Разделение списка кандидатов на региональные группы по субъектам или по группам субъектов РФ полностью или частично было обязательным для того, чтобы повысить число кандидатов из регионов и сблизить их с избирателями. Также в определенный срок необходимо было собрать 200 тысяч подписей избирателей в поддержку федерального списка от каждого избирательного объединения. Но и здесь было определенное условие: от одного субъекта РФ подписи должны были составлять не более 7 % от общего количества подписей. В выборах 1995 года из 111 объединений, выдвинувших кандидатов в депутаты Государственной Думы РФ второго созыва, 40 принимали участие как самостоятельные, а 71 — уже в составе 29 избирательных блоков. Впервые 1995 году на практике были опробованы элементы Государственной автоматизированной системы «Выборы». Ее начало было положено Указом Президента 1994 года «О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» [13]. Правильное, качественное и квалифицированное применение элементов системы показало высокую эффективность компьютерных технологий в избирательном процессе.

Избирательные кампании 1995 и 1996 годов, последующие выборы в органы власти субъектов Федерации продемонстрировали действенность Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» [10]. Вместе с тем выборы всех уровней показали, что при их проведении правовых и организационных возможностей избирателей, избирательных комиссий зачастую не хватает для обеспечения наиболее полной реализации демократических принципов избирательного права. Так был подготовлен и вступил в силу новый Федеральный закон 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», направленный на более полное обеспечение избирательных прав граждан России. ФЗ 1999 года внес в него изменения и дополнения, что повлекло необходимость подготовить к выборам Президента РФ 2000 года новый Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации». Проект нового Закона был подготовлен в ЦИК РФ и содержал около 200 поправок. 31 декабря этот ФЗ был подписан и официально опубликован 5 января 2000 года. Новшеством этого закона являлось то, что повторное голосование могло проводиться по одной кандидатуре в случае, если после выбытия кандидатов останется только один кандидат. При этом кандидат считается избранным на должность Президента РФ, если он получил не менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

В 2003 году предстояли очередные выборы депутатов Государственной Думы РФ. Практически более чем за полгода до начала избирательной кампании было завершено масштабное и комплексное обновление правовой базы в сфере избирательного права. Кроме нового Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [12] был принят в новой редакции Федеральный закон 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [15], разработаны и приняты федеральные законы «О политических партиях» [16], «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» [1], уточнены и усилены меры ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах. Впервые в российском законодательстве была установлена уголовная ответственность за вмешательство должностных лиц в деятельность избирательных комиссий, за нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения или блока. Предпринятые законодательные меры способствовали значительному уменьшению конфликтных ситуаций в период избирательной кампании. Верховный Суд РФ рассмотрел 8 жалоб на действия и решения ЦИК России и лишь одну из них удовлетворил. После выборов в соответствии с ФЗ 2001 года «О политических партиях» заработал механизм государственной поддержки политических партий в зависимости от количества полученных голосов избирателей. Три партии и один блок, набравшие более 5 процентов голосов избирателей, получили право в ближайшие четыре года выдвигать и регистрировать кандидатов на выборах любого уровня в РФ без сбора подписей. В 2004 году состоялись выборы Президента РФ. Все избирательные комиссии, в том числе участковые, из которых более 350 работали в странах ближнего и дальнего зарубежья, осуществляли подготовку и проведение выборов главы Российского государства. В 2005 году был принят ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», внесены изменения в ряд ФЗ, которые создали сильную систему законодательства, обеспечивающую правовые гарантии проведения выборов и референдумов на всех уровнях.

В 2007 году Президент заявил, что предстоящие выборы в Государственную Думу РФ — важнейшее событие политического года, на котором будет решаться вопрос о преемственности государственной политики. Эти выборы уже проходили по пропорциональной системе, которая, по мнению Президента, поспособствует развитию в России гражданского общества, простимулирует процесс формирования сильных партий, способных разрабатывать серьезные программы, имеющие общенациональное значение, и их реализовывать. Считалось, что пропорциональная система поможет устранить основной недостаток мажоритарной системы: в одномандатных округах депутаты избирались чаще всего небольшим числом голосов избирателей, а голоса, отданные за других кандидатов, вообще не учитывались. При пропорциональной системе партия, получающая большее число голосов избирателей, соответственно получит большее число депутатских мест. Также к выборам 2007 года был отменен и минимальный порог явки избирателей.

Данные новшества, на наш взгляд, позволили предоставить более ясное понятие о программах партий и их конкурентоспособности. Отсутствие выборов по одномандатным округам, нам кажется, помогает воспрепятствовать приходу к власти «авторитетных» представителей местных уровней. Но при этом, пропорциональная система выборов может приводить к нестабильному управлению страной чаще, чем мажоритарная. Также ее недостатком считается частичная потеря принципа народовластия и связи депутатов с избирателями. Избиратель, глядя на бюллетень, голосует за партию, он видит фамилии только трех ее лидеров, да и не всегда лидеров, это могут быть просто известные общественные деятели. Да, списки кандидатов от каждой политической партии, зарегистрированной ЦИК, заранее публикуются, но не всех их смотрят и запоминают. Другим недостатком считается невозможность выразить свое предпочтение определенному кандидату. Избиратель голосует за весь список в целом, все в нем получают равное число голосов избирателей. Но возможность и реальность не совпадают. Это зависит от того, в каком порядке составлен список, преимущество в котором — у стоящих на первых позициях. Возможно, есть смысл ввести преференциальное голосование, если речь идет о партийных списках. Как показывает практика, обычный избиратель не всегда понимает процесс распределения мандатов и отказывается участвовать в выборах.

В ноябре 2012 года российский политолог Д. Орлов заявил, что в 2013 году необходимо вернуться к смешанной системе, а к 2016 году восстановить ее полностью. В начале декабря 2012 года эту идею поддержал Президент РФ В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию [2]. Позднее, в 2013 году были приняты поправки к законам о выборах, возвращающих нас к смешанной избирательной системе, а 8 сентября 2013 года прошли первые выборы по смешанной избирательной системе. Сочетая в себе элементы и мажоритарной, и пропорциональной, смешанная избирательная система позволяет гражданам более точно осуществлять свой выбор и отдавать предпочтения тем или иным кандидатам. В целом, возможно, в дальнейшем, в России будет принято решение о радикальном реформировании избирательного процесса в нашей стране, которое будет отличаться от международных норм и стандартов. Поэтому, выбор оптимальной избирательной системы как федерального уровня, так и субъектов, местного самоуправления является актуальным.

Избирательная система в РФ

Избирательная система – особый политический институт, характеризующийся совокупностью правил и норм, на основе которых определяется соотношение законодательной и исполнительной ветвей власти, достигается или изымается их легитимность. Избирательная система посредством выборов позволяет сформировать определенный тип организации власти, обеспечить участие общества в формировании государственных органов власти. Успешное проведение выборов и признание большинством общества их результатов – важный признак данного общества решать существующие проблемы мирными политическими средствами.

Важнейшие компоненты избирательной системы – избирательное право и избирательный процесс.

Избирательное право представляет собой комплекс правовых норм о порядке выборов, который включает политическое право граждан избирать (активное право) и быть избранным (пассивное право), а также избирательные законы и иные акты, регулирующие процесс выборов. Избирательный процесс как комплекс действий в организации и осуществлении выборов является практически-организационным компонентом избирательной системы, базируется на избирательном праве и состоит из нескольких последовательно осуществляемых этапов (назначение даты выборов, образование избирательных округов и участков, формирование избиркомов, выдвижение и регистрация кандидатов, голосование и установление его результатов).

В практике современных демократических государств существуют общенациональные парламентские и президентские выборы; выборы в органы региональной власти и местного самоуправления.

Типы избирательных систем

В современной России в зависимости от формируемого уровня власти используется мажоритарная, пропорциональная или смешанная избирательные системы.

(1) мажоритарная избирательная система основана на принципе большинства, т.е. победителем считается кандидат, набравший большинство голосов. Большинство голосов может быть абсолютным (50% + 1голос) и относительным (больше, чем у соперника). Мажоритарная система абсолютного большинства, если никто из кандидатов не набрал абсолютное большинство голосов, предполагает второй туров голосования, куда проходят два кандидата, набравшие относительное большинство голосов.

Президент России избирается по мажоритарной системе абсолютного большинства. По этой же системе избирались главы субъектов РФ с 1991 г. с перерывом с 2005 по 2011 годы. В 2012 г. согласно Федеральному закону от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“» и Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были возвращены прямые выборы глав регионов РФ. 2 апреля 2013 г. по инициативе президента В.В. Путина в Закон были внесены поправки, дающие субъектам федерации право заменить всенародные выборы своих глав голосованием в парламенте по нескольким кандидатурам.

(2) пропорциональная избирательная система предполагает распределение мест в парламенте в соответствии с количеством полученных на выборах голосов по партийным спискам: каждая партия получает строго определенное число мест в парламенте, которое складывается из количества мандатов, полученных ею в каждом избирательном округе.

В России такая система работала при формировании Государственной Думы и региональных парламентов с 2007 по 2011 годы.

Выборы в Государственную Думу 2007 г. стали первыми, на которых была применена пропорциональная система. Кроме того, избирательный барьер для партий был повышен с 5 % до 7 %; были убраны нижний порог явки и возможность голосовать «против всех»; партиям было запрещено объединяться в партийные блоки.

Выборы в Госдуму 2011 г. стали первыми и последними, на которых партии набравшие от 5 до 6 % голосов, получали по одному мандату в палате, а набравшие от 6 до 7 % – по два мандата. Однако ни одна из партий не смогла показать подобный результат. В то же время все четыре партии, которые были представлены в нижней палате Парламента V созыва (КПРФ, ЛДПР, «Единая Россия», Справедливая Россия»), сохранили свое представительство в Госдуме VI созыва. При этом ни одна другая партия в федеральный парламент не прошла.

(3) пропорционально-мажоритарная или смешанная избирательная система предполагает соединение двух типов систем при выборах в конкретный орган власти.

В ходе выборов в Государственную Думу 1993, 1995, 1999, 2003 гг. 225 депутатов избирались по пропорциональной системе по единому федеральному округу при барьере 5 %, другие 225 депутатов – по одномандатным округам (мажоритарная система относительного большинства).

Выборы в Госдуму 2016 г. вновь пройдут по смешанной системе: одна половина депутатов (225) будет избираться по одномандатным округам по мажоритарной системе относительного большинства, вторая половина – по единому избирательному округу по пропорциональной системе с 5 % барьером. На территории каждого субъекта РФ будет образовано не менее одного избирательного округа, при необходимости (в густонаселенных регионах) округов будет больше (Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Согласно действующему законодательству, прошедшие в парламент партии смогут без сбора подписей выдвигать своих кандидатов на выборах президента России. При этом все партии, получившие на выборах не менее 3 % голосов, будут иметь ряд государственных льгот и привилегий: прямой допуск к следующим выборам в Госдуму и выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти в субъектах РФ, которые состоятся не позднее, чем следующие выборы в Госдуму; возмещение всех расходов за прошедшие выборы и повышенное финансовое обеспечение на все время до следующих выборов.

Единый день голосования

Особенность избирательной системы в конкретной стране касается также дня голосования. Как правило, применяются два основных подхода при назначении дня голосования – либо выборы назначаются на любой день (обычно, выходной), когда истекают полномочия соответствующего органа или должностного лица (в случае досрочного прекращения полномочий существует отдельная процедура, установленная конституцией и законами страны), либо единый день голосования.

Например, в СССР выборы в Советы народных депутатов (кроме Верховного совета СССР) проходили одновременно – в марте. В постсоветской России выборы различного уровня не были синхронизированы. В результате в стране сложилась ситуация «перманентных выборов» – практически, каждое воскресенье в каком-либо из регионов проводились выборы регионального или местного уровня.

В 2004 г. в избирательное законодательство были внесены изменения, в соответствии с которыми введен единый день голосования на выборах регионального и местного уровней – первое или второе воскресенье марта. При этом в некоторых случаях допускалось назначение выборов на первое или второе воскресенье октября либо синхронно с выборами в Государственную Думу, а в исключительных случаях – на любой день.При этом выборы Президента России, начиная с 2000 г., проходили в марте. А выборы в Государственную Думу, начиная с 1993 г. – в декабре. При этом они не были жестко привязаны к единому дню голосования. Эти сроки могли смещаться в случае досрочного прекращения полномочий Президента России или роспуска Государственной Думы.

C 2013 г. выборы проводятся во второе воскресенье сентября. 14 сентября 2014 г. прошли выборные кампании различного уровня, включая выборы глав 30 субъектов РФ (11 плановых и 19 досрочных) и выборы депутатов законодательных органов государственной власти в 14 субъектах РФ. 13 сентября 2015 г.проведены выборы различного уровня, включая выборы глав субъектов РФ (10 очередных, включая выборы через парламенты субъектов, и 14 досрочных) и выборы депутатов законодательных органов государственной власти в субъектах РФ. Однако такая практика (голосование в воскресенье в начале сентября) показывает, что в это время года многие избиратели физически не доходят до избирательных участков, так как многие еще отдыхают. Поэтому возникла необходимость корректировки единого дня голосования. В настоящий момент этот вопрос активно обсуждается в законодательных и исполнительных органах власти РФ.

Избирательная система как зеркало демократии

О дальнейшем развитии избирательного права и формировании собственно избирательной системы есть основание говорить лишь применительно к истории российской государственности и конституционализма в новейшее время. «Еще в дореволюционной России середины XIX — начала XX веков в условиях самодержавия, под воздействием ряда социально-политических и иных факторов, были учреждены выборные органы местного самоуправления, а затем в механизм функционирования высшей власти ввели выборный представительный институт — Государственную Думу (при одновременном становлении многопартийности, эффективно влиявшей на ход и результаты выборов). Так стала складываться новая область российского законодательства — избирательная.

Первым избирательным законом стало Положение о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 года. Согласно закону от участия в выборах отстранялись:
— лица женского пола;
— люди моложе 25 лет;
— студенты учебных заведений;
— мужчины армии и флота, состоявшие на действительной военной службе;
— «бродячие инородцы»;
— иностранные подданные.

Положение о выборах от 3 июня 1907 года, в отличие от предшествующего свода нескольких законодательных актов, представляло собою единый целостный закон, кодифицировавший законодательство о выборах применительно к центральным губерниям; на национальные же окраины, Урал, Сибирь и Дальний Восток оно в полной мере не распространялось. Выборы проводились там на основании прежнего Положения либо представительства окраин.

Еще один этап в развитии избирательного права начался с Положения о выборах в Учредительное собрание, утвержденного Временным правительством после Февральской революции по отдельным главам: 20 июля вводилась в действие первая часть (гл. 1-5), II сентября вторая (гл. 4-10 первого раздела и весь второй раздел) и Наказ (по сути, руководство по реализации Положения). 23 сентября была утверждена третья часть, а 2 октября 1917 года — инструкция к ней. Вслед за этим все три части были сведены воедино и опубликованы в виде брошюры в государственной типографии. Для подготовки положения о выборах в Собрание еще весной 1917 года было образовано Особое совещание, в состав которого вошли крупнейшие русские юристы. В центр внимания попал вопрос об оптимальной избирательной системе.

Сторонники мажоритарной схемы (избрания будущего депутата абсолютным большинством голосов) указывали, что она проста, понятна народу, устанавливает тесную связь между избирателями и избираемыми, дает возможность гражданам участвовать на всех стадиях выборов, в том числе на этапе выдвижения кандидатов, то есть повышает интерес людей к избирательной кампании в целом. Методика не требует больших избирательных округов. Ее оппонентов упрекали в том, что предложенный ими вариант выставления в крупных округах кандидатов по партийным спискам (в случае пропорциональных выборов) «плодит» лиц, неизвестных населению, и ставит самих кандидатов в положение, когда они не могут в достаточной степени учитывать местную специфику. Избранный же по мажоритарной системе депутат «не утрачивает местного отпечатка, он сохраняет, так сказать, географическую физиономию». Противники мажоритарной схемы парировали такой довод, утверждая, что в подобных ситуациях депутату придется «заискивать и искать покровительства у местных сильных людей» и он станет простым ходатаем по конкретным делам, в то время как народные избранники — не защитники «интересов колокольни, а люди с более широкими горизонтами». Говоря современным языком, при мажоритарной системе, по мнению ее противников, трудно избежать очевидной зависимости от региональной элиты, в то время как государственный парламент должен быть выразителем общенациональных нужд и чаяний.

Достоинством мажоритарной модели считалось то, что она в состоянии постепенно стимулировать образование небольшого числа партий, консолидировать их усилия для победы одного кандидата в каком-либо избирательном округе, тогда как пропорциональная схема провоцирует чрезмерную дробность партий и способствует распылению общественного мнения. В 1917 году подавляющее большинство в Особом совещании для подготовки проекта Положения о выборах в Учредительное собрание, взвесив все «за» и «против», склонилось к пропорциональной системе выборов. Новый избирательный закон радикально отличался от прежнего по целому ряду позиций. Был установлен самый низкий в мире возрастной ценз для избирателей — 20 лет. Избирательные права предоставлялись гражданам без различия пола, следовательно, их получили и женщины. Подобный демократизм наблюдался лишь в отдельных штатах Северной Америки. Впервые в мире к избирательным урнам допускались и военнослужащие. Отменялись цензы — имущества, оседлости и грамотности. Упразднялись ограничения по линии национальности и вероисповедания.

В соответствии со статьей 1 Положения о выборах в Учредительное собрание избирательное право стало всеобщим и равным. В основе лежала пропорциональная система, то есть принцип избрания депутатов по партийным спискам. В соответствии с процентом поданных за список голосов в отдельных округах, в порядке изъятия из общего правила, применялась мажоритарная схема. Процедура голосования была тайной, как правило, посредством избирательных бюллетеней («записок»), а в исключительных случаях посредством «баллотировки шарами или другими заменяющими их знаками». В целом, характеризуя данный избирательный закон, мы не можем не согласиться с мнением С.И.Чистякова: «Положение о выборах в Учредительное собрание было вершиной буржуазной демократии». Действительно, избирательное право в России являлось на этом этапе самым демократичным в мире, что обусловлено, прежде всего, его всеобщностью, равенством, низким возрастным цензом, отсутствием имущественного ценза и ограничений по оседлости.

Нормы избирательного права всегда получают свое выражение в правовых актах, служащих его источниками. В силу той важной роли, которую играют выборы в политическом процессе, такие нормы закрепляются в первую очередь в Основных законах. Так, уже в Конституции РСФСР (1918 год) вопросам избирательного права был посвящен специальный раздел. А начиная с Конституции 1936 года избирательная система регулировалась в отдельных главах Основных законов, а также в комплексных правовых актах СССР, союзных и автономных республик. В Советском Союзе до 1936 года существовали многостепенные выборы, при которых депутаты (делегаты) вышестоящих представительных органов избирались нижестоящими представительными институциями. С 1937 по 1978 годы действовали особые Положения о выборах, а с 1978 года проблемы формирования депутатского корпуса Советов регламентировались законами о выборах в СССР и соответствующим республиканским законодательством.

В конце 80-х годов развитие модернизированной советской модели представительной демократии базировалось на взаимосвязанных процессах реформирования системы и структуры представительных органов государственной власти, применении механизма разделения властей, а равно новых моментах в организации выборов и новых источниках избирательного законодательства. При этом впервые на уровне Российской Федерации, наряду со Съездом народных депутатов, был образован двухпалатный Верховный Совет, который заложил основы формирования и выражения специфических интересов субъектов федерации. На этом фундаменте было возрождено, хотя и в несколько измененном виде, сочетание механизмов прямых и многостепенных (косвенных) выборов, при сохранении по существу прежнего (союзного) «квотного» представительства для национально-государственных образований и административно-территориальных единиц при выборах народных депутатов (Съезда) и формировании состава двухпалатного Совета.

Выборы народных депутатов СССР, состоявшиеся 26 марта 1989 года, относятся к очень ярким событиям политической жизни страны. Многое здесь было не так, как раньше. Бесспорно, одним из нестандартных моментов следует признать тот факт, что данная кампания стала первой в СССР, где выборы прошли на состязательной основе. Суть состязательства заключается в том, что претенденты на звание депутата, соперничая друг с другом, добиваются права быть избранными в высший орган государственной власти. Причем состязательность выступала в 1989 году как доминирующий фактор. Так, по избирательным округам выдвигалось более 7.5 тысяч кандидатов, или, в среднем, пятеро «соискателей» на один мандат.

Выборы народных депутатов РСФСР в 1990 году проходили уже в период становления многопартийности. Конституционные перемены, связанные с ликвидацией монополии КПСС на власть и признанием политического плюрализма, произошли слишком поздно, чтобы оказать серьезное воздействие на выборы депутатов. Организационно новые партии не успели сложиться, и вместо них самым активным образом шло оформление различного рода неформальных избирательных блоков.

В 1993 году было положено начало коренному реформированию избирательного права Российской Федерации. Оно совпало с переходом России к новому конституционному устройству. Важнейшим актом новой избирательной системы стало Положение о выборах депутатов Государственной думы, утвержденное Указом Президента РФ от 1 октября 1993 года. Основными субъектами выборов в Думу стали политические партии и движения. Избирательная схема превратилась в организационно-правовой механизм, посредством которого различные общественные силы конкурировали в борьбе за участие в осуществлении власти. Выборы 1993 года, несмотря на многочисленные изъяны в их правовом регулировании, сыграли ключевую роль в развитии нашего современного избирательного права. Они поставили в полный рост все его стержневые проблемы. На основе приобретенного в то время опыта строилось все последующее законодательство Российской федерации и ее субъектов.

Принятием на референдуме в декабре 1993 года Конституции России были созданы предпосылки для динамичного развития избирательных прав граждан и общественных объединений. Закрепленные в Конституции понятия «народ», «власть», «выборы» являются фундаментальными, ибо в конституционной преамбуле сказано, что наш многонациональный народ утверждает незыблемость демократической основы России, а в статье 3 закреплено: единственным источником власти в РФ является ее народ, а высшим непосредственным выражением этой власти — референдум и свободные выборы.

В статье 6 Конституции установлено, что каждый гражданин обладает всеми правами и свободами и несет равные обязанности, а в статье 32 зафиксировано право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. В статье 55 специально оговаривается, что не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Они могут быть ограничены федеральным законом только в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, а также обеспечения обороны и безопасности страны. При этом, согласно статье 56, право избирать и быть избранными может быть лимитировано федеральным конституционным законом лишь в условиях чрезвычайного или военного положения.

В статье 70 закона о выборах депутатов Государственной Думы определена и норма явки избирателей, которая должна быть не менее 25% от общего числа граждан, включенных в избирательные списки. В ст. 71 говорится об избирательных объединениях, участвующих в выборах депутатов Думы второго созыва (в декабре 1995 года). Указывается, что в выборах могут принимать участие общероссийские общественные объединения, созданные в порядке, который установлен законом РФ «Об общественных объединениях».

Уставы этих объединений должны предусматривать участие в выборах в федеральные органы государственной власти и быть зарегистрированы Министерством юстиции России не позднее чем за шесть месяцев до дня выборов.

Необходимо сказать также о неоднократных попытках различных сил отменить норму так называемого пятипроцентного барьера. В этом отношении очень важна инициатива Верховного суда Российской Федерации. Он счел необходимым обратиться в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности части 2 статьи 62 закона о выборах, касающейся пресловутого барьера, исключающего из распределения депутатских мандатов избирательные объединения, которые получили менее 5% голосов. Почти одновременно последовал запрос от группы народных депутатов. Речь шла уже не только о ст. 62, но и о ст. 5 и 32-39, определяющих модель избирательной системы и закрепляющих принципы избрания половины депутатского корпуса по спискам избирательных объединений. Авторы запроса посчитали, что положения перечисленных параграфов не обеспечивают представительного характера Государственной думы, а также не соответствуют конституционным канонам равноправия граждан — как избирателей, так и кандидатов в депутаты. Таким образом, задача-минимум, которую преследовали парламентарии, состояла в отмене или хотя бы снижении пятипроцентного барьера, а «по максимуму» они стремились к пересмотру модели избирательной системы и отказу от выборов по спискам объединений (что неизбежно влекло за собою перенос выборов на неопределенный срок). Конституционный суд, как известно, отказал в принятии данных запросов к рассмотрению. Главный аргумент заключался в том, что регламентация оспариваемых процедур относится к компетенции законодателя, поскольку «зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности», а Конституционный суд «решает исключительно вопросы права… и должен воздерживаться от рассмотрения дел, в которых, по сути, преобладают аспекты политической целесообразности».

Одной из наиболее динамичных юридических сфер в Российской федерации является область избирательного законодательства. В целом по России с 1993 года это законодательство получило около тысячи различных нормативных актов, что вполне естественно, так как в каждом из 89 регионов страны приняты законы «О выборах главы администрации», «О законодательном органе», «О референдуме» и «О выборах в органы местного самоуправления». Разумеется, для нас, петербуржцев, наиболее интересен закон «О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга», ибо на берегах Невы имеет место классический вариант мажоритарной системы голосования, а также — в известной степени — любопытен порядок выборов депутатов Областной думы и палаты представителей Законодательного собрания Свердловской области, которые изложены в «Избирательном кодексе области» (от 5 декабря 1997 года).

В законе нашего города говорится о субъектах выдвижения в кандидаты, а в статье 5 таковое право вручается избирателям, блокам, а равно гражданам, имеющим право избирать депутатов в Собрание. Здесь зафиксировано, что выдвигать претендентов могут и избиратели, и общественные объединения; кроме того, возможны и самовыдвижения.

В статье 6 дано понятие избирательного объединения:
— Санкт-Петербургское региональное общественное объединение, созданное и зарегистрированное в установленном порядке не позднее чем за б месяцев до дня выборов;
— устав этого союза должен предусматривать участие в выборах посредством выдвижения кандидатов в депутатский корпус;
— сюда же относится и добровольный союз (блок) двух или более вышеуказанных организаций для совместного участия в кампании. Общественные объединения не могут входить в состав более чем одного избирательного блока. Далее в документе в традиционном виде излагается порядок как самих выборов, так и подведения их результатов. Совершенно ясно, что перед нами — чисто мажоритарная схема, при которой выборы проводятся в два тура. После первого сохраняют позиции двое кандидатов, набравших максимальное количество «симпатий». Во втором туре, проводимом не позднее чем через две недели после первого, простым большинством голосов определяется, кто именно из соискателей станет депутатом Законодательного собрания.

Участие в электоральной кампании избирательных движений и политических партий завершается практически на этапе выдвижения в одномандатных округах.

В статье 42 «Избирательного кодекса Свердловской области» говорится о порядке выдвижения кандидатов избирательными объединениями и блоками. Данные структуры вправе выдвигать в одномандатном или многомандатном избирательном округе не более одного (не более числа мандатов) кандидата (кандидатов), а также не более одного общеобластного (территориального) кандидатского списка при выборах депутатов Областной думы ЗС Свердловской области или при выборах депутатов представительного органа местного самоуправления по пропорциональной избирательной системе на общеобластном (территориальном) округе. При этом общее число «соискателей», выдвигаемых избирательным объединением или блоком по общеобластному (территориальному) списку, не может превышать числа замещаемых мандатов данного выборного органа более чем на 15%.

Порядок определения итогов выборов четко излагается в статье 79 «Избирательного кодекса». На основании протокола о результатах выборов избирательная комиссия принимает один из вариантов:

1) при выборах по мажоритарной системе:
— решение о признании избранным претендента (претендентов по числу депутатских мандатов в многомандатном округе), получившего (получивших) максимум действительных голосов при условии, если число таковых превышает число, поданное против всех кандидатов;
— решение о признании избранным кандидата, зарегистрированного заранее, при равном количестве голосов, которые получены несколькими кандидатами;
— решение о признании депутата отозванным, если число голосов, поданных за отзыв, превышает число голосов, поданных против отзыва, при условии, что указанная цифра перекрывает голоса, поданные за избрание отзываемого депутата в ходе соответствующих выборов;

2) при выборах по пропорциональной системе:
— решение о распределении мандатов между общеобластными (территориальными) кандидатскими списками, получившими 5 и более процентов действительных голосов;
— решение о распределении мандатов по особой методике, выработанной в приложении 5 к настоящему Кодексу, в соответствии с порядком расположения кандидатов в депутаты в списках на момент регистрации;
— решение об изъятии из распределения депутатских мандатов избирательных объединений и блоков, общеобластные (территориальные) списки которых получили менее 5% действительных голосов;
— решение о том, что все депутатские мандаты остались нераспределенными, если объединение и блоки исключены из распределения мандатов в соответствии с требованиями настоящей статьи.

Кроме того, если только одно избирательное объединение получает свыше 5% всех голосов, то к нему переходят мандаты претендентов на звание депутатов Областной думы Законодательного собрания Свердловской области (или представительного органа местного самоуправления), включенных в список данного объединения, но не более соответствующего числа замещаемых мандатов.

Если же говорить в целом о законодательстве в сфере избирательного права субъекта Федерации, то, конечно, пример Свердловской области является «экзотическим» для большинства районов России, которые пошли по традиционному пути и избирают депутатов в своих законодательных органах власти на основе мажоритарной схемы по одномандатным округам. Эта норма используется практически в 90% всех избирательных законов наших субъектов Федерации. Исключение, помимо Свердловской области, составляют Саратовская область, Красноярский край, Тува и Мари Эл. Здесь применяются элементы как мажоритарной, так и пропорциональной моделей.

Говоря об электоральной проблематике, нельзя не коснуться многопартийной системы в Российской Федерации и ее влияния на выбор оптимальной избирательной методики. За восемь с лишним лет, прошедших со дня отмены принципиального положения Конституции СССР о руководящей и направляющей роли Коммунистической партии Советского Союза и легализации постулата о политическом плюрализме в стране, у нас, к сожалению, так и не сложилось полноценного многопартийного спектра. Молодая российская многопартийность, не сумев отлиться в систему, обнаруживает, тем не менее, присущие большинству многопартийных систем Запада симптомы вырождения, которые являются результатом длительной эволюции от массовых партий XIX столетия к так называемым лекторально-профессиональным партиям конца XX века. Наши партии демонстрируют набор черт, присущий подобным псевдосоюзам: отсутствие четких политико-идеологических позиций, неумение и нежелание работать с массами, малочисленность, откровенное использование для карьеры партийных лидеров тех политико-правовых возможностей, которые созданы государством в целях развития многопартийности.

В советском Законе «Об общественных объединениях» от 17 октября 1990 года политические партии характеризовались как объединения, выражающие политическую волю своих членов и ставящие основными задачами участие в формировании органов государственной власти и управления, а равно осуществление власти через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов (ч. 1, ст. 16). Однако это определение, фиксирующее в качестве ключевого признака партии ее участие в формировании и осуществлении государственной власти. Такая дефиниция, вполне соответствующая общепринятым международным стандартам, носила декларативный характер.

Среди депутатов, избранных в органы местного самоуправления всех уровней (как в крупных городах, так и в сельских районах), наиболее представительной группой оказались директора (27% от общего числа избранных депутатов). Чрезвычайно большой процент заняла весьма незначительная общественная прослойка — работники администрации соответствующих муниципальных образований (5%). Точно то же самое можно сказать и о главах таких образований. Простое суммирование дает понять, в чьих руках оказался «контрольный пакет акций» при голосовании. Как удалось этим общественным группам добиться столь «сокрушительного» успеха на выборах? Благодаря одномандатным мажоритарным округам и голосованию в один тур. Разумеется, нельзя идеализировать и пропорциональную систему голосования. При данной схеме голосования по партийным спискам в России не развивается устойчивая многопартийная модель. На «пороге» выборов организуются сиюминутные избирательные объединения, рассчитанные, как правило, на проведение электоральной кампании своих лидеров и получение государственного финансирования. Выдвижение списка в одном общефедеральном округе отнюдь не стимулирует работу партий в регионах: их роль исчерпывается этапом сбора подписей, а дальнейшая борьба разворачивается вокруг каналов центрального телевидения и радиовещания. При голосовании по партийным спискам избиратели утрачивают контроль за персональным составом штаба, не получая взамен «гарантий качества кандидатов» от стабильной, долговременной политической структуры.

Партийный список состоит обычно из партийных вождей, ведущей партаристократии и статистов. Голосуя за подобные списки, избиратель фактически отдает голос только за лидера, который на волне личной популярности может провести в парламент кого угодно, а налогоплательщики должны будут дотировать из своего кармана работу имиджмейкеров, содержать огромный штат профессиональных партийцев, не имея ничего взамен. Как показывает опыт, легко управлять статистами, но трудно руководить группой, которая не подчиняется партийной дисциплине. Приходится действовать методом убеждения, договоренностей, консолидированных решений, которые не вызывали бы противоречий и одновременно двигали конкретное дело.

Не выдерживает критики довод, что с введением мажоритарной системы криминал с помощью подкупа проведет своих людей в парламент. Наш народ более мудр, чем о нем принято думать. Он видит реального человека, а не просто образ красиво говорящей «телеголовы». Поэтому в одномандатных округах в подавляющем большинстве проходят очень прагматичные люди, мастера конкретного дела, доказавшие свою состоятельность и работоспособность. В думской среде бытует наполненная глубоким смыслом поговорка: «Нет такого одномандатника, который не мечтал бы стать списочником». И выборы, и последующее пребывание в стенах парламента для последнего неизмеримо более легки, нежели для обреченного работать в округе, проводящего время в постоянных встречах с избирателями мажоритарного депутата.

Партия, по крупному счету, является структурой, опирающейся на свои низовые организации, и вся основная работа идет именно «внизу», охватывая большинство жителей данного региона. Но сегодняшние партии построены по другому принципу: сверху вниз, а многие вообще созданы под вождя. Вокруг этого «харизмата» сложилась партийная номенклатура, удобно устроившаяся и безо всяких усилий прошедшая по общему списку в рамках «партийной надежности». И она страшно боится избрания по округам: это же работать, трудиться надо! Сегодняшние союзы нельзя назвать партиями в полном смысле слова, они защищают исключительно свои интересы, а не нужды избирателей. Существуют вполне обоснованные претензии к закону о выборах с позиций правового равенства: говорят о неравенстве между независимыми кандидатами и претендентами, выдвинутыми избирательными объединениями. Такая ситуация имеет, казалось бы, достаточно очевидные характеристики, как количественные (число подписей, необходимых для выдвижения одного «партийного» соискателя, оказывается значительно меньшим, чем число подписей для выдвижения кандидата-одномандатника), так и качественные (возможность для «партийцев» иметь двойную страховку, выражающуюся в праве одновременного выдвижения и по федеральному списку, и по одномандатному округу). Закон «О статусе депутата» не предполагает его ответственности перед избирателями, его подотчетности, не предусматривает возможности отзыва депутата. Понятно, что тот, кто заинтересован в такой бесконтрольности и безотчетности, придерживается идеи свободного мандата. Те же, кто за порядок, за нормальную работу, поддержат лозунг введения мажоритарной системы.

Многочисленные социологические исследования, проведенные и фондом «Общественное мнение», и ВЦИОМ, свидетельствуют о крайне низкой популярности партий у избирателей, о весьма слабом доверии людей к ним. Тот же анализ говорит, что для избирателя основной мотивацией является не программа партии, а личность и образ ее лидера. Поэтому при голосовании по общефедеральному округу идет фактически не состязание партий, а соревнование лидеров партийных списков. Что же касается утверждений о том, что для развития реальной многопартийности необходимо несколько избирательных циклов по существующей смешанной избирательной системе, то на самом деле все обстоит наоборот. Слабость нынешних партий, в том числе представленных в Думе, заключается именно в их региональной недоразвитости. Это подтверждают и последние выборы в представительные органы власти субъектов РФ: похвастать региональным структурам общефедеральных партий и движений нечем.

В настоящее время совершенно ясно, что действующая пропорционально-мажоритарная избирательная система, введенная указом Президента в 1993 году и воспроизведенная затем, с некоторыми коррективами, в федеральных законах «О гарантиях избирательных прав граждан Российской Федераций» и «О выборах депутатов» Государственной думы федерального Собрания Российской Федерации», способствовала деформации избирательного процесса, искусственному увеличению числа его участников, распылению голосов избирателей, непродуктивному использованию государственных средств, выделяемых на проведение кампаний, и т.п. Все чаще и не без оснований рассуждают о том, что результатом введения такой системы стала чрезмерная политизация парламента, препятствующая его полноценной законотворческой работе, что партийные фракции не стали рупором общегосударственного, общенационального начала и ведут себя в парламенте как представители социально-классовых, а то и просто корпоративных позиций и интересов. Создается устойчивое впечатление, что защитникам существующей системы дорого на самом деле не партийное представительство в Думе, а шанс пройти в депутаты, проникнув в очередной партийный список без всякого контакта с избирателями и избежав оценки ими драгоценных кандидатских персон. Вследствие неоправданно широкого доступа к выборам всех общественных объединений, независимо от их политической природы и социальной значимости, надо говорить о девальвации статуса субъекта избирательного процесса. Следует добавить сюда и принцип двойного выдвижения, подталкивающий политиков к использованию предвыборных кампаний своих собственных «именных» квазипартий для укрепления личных электоральных позиций в одномандатных округах, а также принцип щедрого бюджетного финансирования всех допущенных к выборам избирательных объединений, провоцирующий искусственное дробление политических сил и распыление голосов. Сегодня нашу власть можно назвать выборной, но никак нельзя назвать властью народа. В России установилась система, при которой власть представляет меньшинство народа, но претендует на то, чтобы говорить от имени всего общества. Реалии же таковы: в Государственной думе наше население представляют 225 депутатов, прошедших в мажоритарных округах, и 225 друзей, деловых партнеров и доверенных лиц четверых известных стране людей.

Приходится признать, что для резкого усиления государственной линии надо отдать преимущество мажоритарной системе выборов. Это обуславливается несколькими важными положениями. Выборы в округах заставят партии работать с избирателями в регионах, создавать там разветвленные структуры, то есть быть действительно общенациональными партиями, а не политическими отделами финансово-промышленных групп. Мажоритарная система дешевле пропорциональной, поскольку не требует агитации на федеральном уровне. Нельзя забывать, что самая большая статья расходов на выборах — это агитация в центральных СМИ. Использование мажоритарной модели в одномандатных округах позволяет:
— персонифицировать выборы, что важно для нашей политической традиции;
— обеспечивать участие в выборах независимых кандидатов, что существенно в связи с неразвитостью нашей многопартийности;
— стимулировать укрупнение политических партий;
— ускорить объединение избирателей вокруг определенных кандидатов, что целесообразно в условиях множественности и конфликтности социальных интересов;
— организовать достаточно простой контроль за ходом и итогами выборов и соответственно укрепить доверие избирателей.

Введение мажоритарной системы вынудило бы партийных лидеров уделить серьезное внимание кадровой региональной политике. Выращивать региональных партийных руководителей — вот чем надо заниматься партийным вождям. Понятно, что пропорциональная система не только не инициирует развитие многопартийности, а наоборот, тормозит создание реально действующих партий — выразителей всего спектра общественного мнения и политических пристрастий. В большинстве партий и политических движений после двух избирательных циклов сформировалась своя номенклатура, которая не только не заинтересована в региональном развитии своих структур, но и боится этого процесса. Приток в партии новых, политически активных людей из глубинки, обладающих свежими взглядами, энергичной манерой поведения, может оттеснить нынешних номенклатурных бюрократов от участия в формировании партийной политики. Напротив, политическое будущее депутата, избранного по одномандатному округу, напрямую зависит от благополучия данного округа и региона в целом. Конечно, парламентарий-одномандатник будет в первую очередь думать и заботиться о жителях своего округа и в этом смысле окажется лоббистом на высших этажах власти. Но кто сказал, что это плохо? Может быть, действительно пора оставить государственную политику на Президента и Правительство, а депутатскому корпусу как представительной вертикали сосредоточиться именно на лоббировании интересов своих избирателей и территорий? «Так как депутаты направляются для того, чтобы они обсуждали и решали всеобщие дела, — писал Георг Фридрих Гегель в «Философии права», — то и избрание их имеет тот смысл, что облекаются доверием те индивиды, которые лучше делегирующих их разбираются в делах, а также и то, что они защищают не особенный интерес какой-либо общины, корпорации в противовес всеобщему, но утверждают значимость всеобщего».

Исторический опыт показывает, что использование выборов по партийным спискам активизировало создание демократических институтов даже в странах Латинской Америки, где до того господствовали военные режимы. С другой стороны, деятельность партий на Западе отразила крах многих господствовавших политических союзов после скандальных разоблачений в Германии, Италии, Японии и ряде других государств.

Он обязывает и нас задуматься: насколько хорош и в какой мере адекватен нашей реальности способ отражения интересов людей в органах власти, которые хотят наполнить своими представителями политические партии.

Практика «продвинутого» в этом отношении Запада показывает, что, подкармливая свой аппарат и электорат за счет государственного бюджета и налогоплательщиков, партии впоследствии не соглашаются отказываться от столь выгодной привилегии.

В 1995-1996 годах и на прошедших в начале 1997 года выборах глав исполнительных органов власти в 70 субъектах РФ правом выдвижения своих кандидатов воспользовались только 2.5% из зарегистрированных избирательных объединений. Из 70 избранных руководителей лишь 10 являлись кандидатами от таких объединений.

На выборах в законодательные органы субъектов федерации прослеживается тенденция более заинтересованного отношения партии, чем к выборам глав исполнительной власти. От избирательных объединений и блоков избраны 14% от общего числа всех выдвинутых ими кандидатов.

Наиболее высокий процент выдвинутых в 1996 году объединениями и блоками кандидатов был именно в Свердловской (77%) и Калининской (51%) областях, где кампания проходила по смешанной избирательной системе с голосованием как в мажоритарных округах, так и по партийным спискам. Изучение в трех регионах России -республиках Тува, Мари Эл, а также Саратовской области продемонстрировало, что избранная на местах смешанная избирательная модель, отразившаяся на структуре и характере деятельности представительного органа власти, сыграла свою роль в ускорении формирования партий и усилении их активности. Она заставила партии участвовать в подготовке нормотворческих актов и предложений, реагировать на все значимые события и работать с законодательными органами постоянно, а не только действовать время от времени в период выборов. Заставила работать систематически, не погружаясь в спячку и «растворяясь» на годы, что ныне имеет место во многих регионах.

Наконец, смешанная избирательная система обладает способностью к гибкой, эволюционной трансформации в ту или другую сторону, что особенно важно для проведения избирательных реформ в переходный период. Возникновение и развитие партий, отражающих интересы людей, больших общественных групп, — желательный и необходимый для общества процесс. Но он остается таким лишь до того момента, когда партии начинают жить своими собственными интересами. В итоге разрушается понятие демократии (народовластия) как господства народа или хотя бы управления в его интересах. Тогда народ должен устранять такие структуры с политической арены — так, как это было в Италии на апрельском референдуме 1993 года, когда 90% избирателей проголосовали за выборы в Сенат не по партийным спискам, за ограничение финансирования партий из казны, за прямые выборы бургомистров в городах.

Таким образом, тем, кто ратует за сохранение системы голосования по партийным спискам, то есть пропорциональной модели, можно высказать упрек: ради чего все это делается? Не ради ли того, чтобы за счет избирательной системы, сохраняющей статус-кво в избирательном праве современной России, достигать цели и формирования различных партий в РФ, то есть фактически использовать все ресурсы, в том числе и материальные, для организации строительства и поддержки партийных структур? Не ожидает ли Россию в будущем так называемый «итальянский вариант» после того, как мы полностью завершим строительство партий?

Исходный вопрос постсоветского политико-правового развития состоит в том, кому будет принадлежать государство: либо гражданам (демократическое государство), либо доминирующим социальным группам (корпоративное), либо чиновникам (административно-бюрократическое), либо самому себе (тоталитарное, полицейское государство).

В современных демократически организованных странах выборы являются институтом и процессом принятия политико-правовых решений, субъектом которых выступает общество в лице его дееспособных граждан, а объектом — государственная власть. Посредством конституционных выборов осуществляется публичное политическое воспроизводство государства, а именно социальная ротация или перераспределение (перегруппировка, передача) законодательных и исполнительных полномочий внутри сил и групп, политически и юридически оформивших себя. Поэтому любая альтернатива таким выборам как форме и способу организации и функционирования публичной политической власти и ее трансформации в государственную власть ведет к разложению демократического конституционного правопорядка, а в конечном итоге к вытеснению граждан и их территориальных, политических и иных объединений на периферию политической системы и, как следствие, оформлению режима господства государства над обществом.

Демократические конституционные выборы — разумеется, не панацея в решении всех проблем посттоталитарного этапа развития российской государственности, но это единственный политико-правовой институт, дающий шанс выйти из состояния «закрытого общества», преодолеть тоталитарное социополитическое и социокультурное наследие. Демократия неосуществима вне политического избирательного процесса, то есть процесса, допускающего и обеспечивающего для граждан юридическую возможность выбора между различными лицами, группами и партиями, претендующими на то, чтобы в течение определенного срока не только представлять их интересы, но и проводить собственную политику, санкционированную гражданами-избирателями.

Хотя полномасштабное исследование лекторально-правовой культуры россиян — вопрос будущего, уже сегодня есть все основания утверждать, что для значительной части из них участие в выборах стало способом «селекции» политических лидеров, публичной оценки деятельности партий, инструментом коррекции официального правительственного курса. Люди начинают воспринимать участие в выборах как реализацию своих политических и гражданских прав. Нужно отдать должное авторам использованной на выборах в 1993 и 1995 годах симметричной системы представительства. Она сделала свое историческое дело: инициировала и структурировала партийно-политический процесс, удовлетворила некоторым образом амбиции различных политиков, а самое главное — увела с проторенной дорожки уличной маргинальной демократии наиболее активные на тот период общественные силы и группы.

Сочетание мажоритарного и пропорционального принципов в рамках одной избирательной системы позволяет в какой-то мере преодолевать присущие любой схеме (в том числе мажоритарной и пропорциональной) недостатки и использовать их достоинства. Не случайно поэтому сочетание указанных выше избирательных моделей все чаще используется в разных странах (включая выборы парламента или одной из его палат): и в государствах с развитой демократией (Германии, Италии и Японии), и в развивающихся обществах (Гвинее, Сенегале, Шри-Ланке), и в странах, переживающих, подобно России, переходный период (Болгарии, Венгрии).

Конечно, выбор в пользу той или иной избирательной системы невозможен без учета конкретных особенностей и специфики каждой страны и зависит от уровня ее социально-экономического развития, характера политической системы, степени зрелости всех демократических институтов, включая гражданское общество и политические партии, а также от складывающейся партийной системы, «этажа» политической и правовой культуры, национальных традиций и т.д.

С этих позиций принцип смешанной избирательной системы (подлежащей, слов нет, разнообразному совершенствованию) во многом отвечает политическим реалиям сегодняшней России, содействует решению противоречивой задачи формирования максимально представительного и равно стабильного и дееспособного парламента, стимулирует становление и развитие подлинной многопартийности.

В настоящий момент очевидно то, что пришло время кардинально менять избирательную систему в России. С нашей точки зрения, следует предпочесть реальную, действительно смешанную избирательную систему, сочетающую и использующую достоинства как мажоритарной, так и пропорциональной моделей голосования. Имеется в виду, что выборы будут проводиться по одномандатным округам, а кроме депутатов, победивших в таких округах, партии станут проводить в Думу представителей в количествах, пропорциональных числу голосов, которые поданы за одномандатников-партийцев. Важно помнить, что сейчас две трети депутатов Государственной думы избираются по одномандатным округам, а одна треть по партийным спискам. Представляется также целесообразным отменить пресловутый пятипроцентный барьер.

Словом, наша молодая демократия находится на марше, и наш долг — помочь ей повзрослеть, встать на ноги, превратиться в подлинное и гуманное орудие народоправства, вывести Россию в ряды передовых демократических государств мира.

Сергей МИРОНОВ, исполняющий обязанности председателя Законодательного собрания Санкт-Петербурга.

Источник: («Санкт-Петербургское Эхо» (Санкт-Петербург).- 02.12.1998.- №046)

Смотрите еще:

  • Презентация правила поведения в общественных местах для дошкольников Образовательный портал Электронный журнал Экстернат.РФ, cоциальная сеть для учителей, путеводитель по образовательным учреждениям, новости образования Главная Публикации в журнале Коррекционная педагогика Презентация […]
  • Пари матч правила ставок Пари матч правила ставок Правила игры в блэкджэк Блэкджек - карточная игра, смысл которой в том, чтобы набрать 21 очко или близкую к этому сумму, но не более 21. Играть можно на одном, на двух или на трех боксах одновременно. Чтобы […]
  • Гражданство россии в кыргызстане Получение гражданства РФ в Кыргызстане. т.е. по. Не нашел в теме о получении гражданства РФ. В списке документов, которые надо предоставить в посольство РФ первой строкой идет бланк-заявление об отказе от кыргызского гражданства. Сегодня […]
  • Федеральный закон о бухгалтерском учете от 21111996 129-фз Федеральный закон "О бухгалтерском учете" Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ"О бухгалтерском учете" С изменениями и дополнениями от: 23 июля 1998 г., 28 марта, 31 декабря 2002 г., 10 января, 28 мая, 30 июня 2003 г., 3 ноября […]
  • Закон потеря кормильца Какие документы нужны для оформления пенсии по случаю потери кормильца? В связи с потерей кормильца членам его семьи назначается пенсия, которая в зависимости от оснований для ее назначения и претендующих на ее получение лиц может быть […]
  • Закон 1630 Закон Омской области от 30 мая 2014 г. N 1630-ОЗ "О внесении изменений в статью 3.1 Закона Омской области "О государственном регулировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Омской области" Закон Омской области от 30 […]
  • Конституционные и уставные суды в субъектах рф Действующие Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации Наименование суда - Ф.И.О. председателя Почтовый адрес суда, телефоны Дата образования, количество […]
  • Средства тушения пожара и правила пользования ими § 6. Первичные средства тушения пожаров К первичным средствам тушения загораний и пожаров относят различные огнетушители, песок, кошмы, внутренние пожарные краны. Пользование ими рассчитано на любого человека, оказавшегося на месте […]